Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewódzka Rada Koordynacyjna Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako PPINS) z dnia [...] października 2018 r., nr [...], którą negatywnie zaopiniowano stan sanitarny domków letniskowych (kempingowych) o nr [...] znajdujących się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego. Wraz ze skargą złożono również wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Zaskarżonej opinii sanitarnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez selektywną oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na pominięciu szeregu okoliczności faktycznych i dowodów opisanych szczegółowo w tym zarzucie, które to uchybienia doprowadziły do ustalenia stanu faktycznego niezgodnego z prawdą, a w rezultacie wydania opinii negatywnej;
- 2) art. 10 k.p.a. przez zignorowanie pisma skarżącego z dnia [...] października 2018r. zawierającego zarzuty co do sposobu kontroli ośrodka wypoczynkowego, co w rezultacie doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu.
Zdaniem skarżącego naruszony został również art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz.
59) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na objęciu kontrolą, a w konsekwencji opinią sanitarną, materii nie mieszczącej się w ramach zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co doprowadziło do naruszenia właściwości rzeczowej organu.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie opinii z [...] października 2018 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2018 r. Wojewódzka Rada Koordynacyjna Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej zwróciła się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli domków kempingowych znajdujących się w Ośrodku Wypoczynkowym w związku z przeprowadzonymi działaniami naprawczymi. W dniu [...] września 2018 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna przeprowadziła kontrolę tego Ośrodka, stwierdzając, że nie jest możliwe wydanie przez PPIS pozytywnej opinii na użytkowanie skontrolowanych domków. Z kontroli sporządzono w dniu [...] października 2018 r. protokół o Nr [...]. W dniu [...] października 2018 r. PPIS wydał zaskarżoną do sądu negatywną opinię sanitarną.
Oceniając dopuszczalność poddania kontroli sądowej zaskarżonego aktu należy wskazać, że przepisy art. 3, art. 4 oraz art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 – dalej ustawa o PIS) określają zakres działania PIS w poszczególnych dziedzinach objętych zadaniami inspekcji, tj. w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3), w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 4), w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób (art.
5) Wyliczenie tych zadań ma charakter przykładowy (zob. zwrot "w szczególności"), co w praktyce oznacza, że przepisy odrębne mogą nakładać na organy tej Inspekcji jeszcze inne zadania mieszczące się w tym nadzorze. Zadania te muszą jednak wynikać wyraźnie z przepisów innych ustaw.
Od zadań wymienionych w tych przepisach należy odróżnić działania i kompetencje organów PIS realizowane w ramach zapobiegawczego lub bieżącego nadzoru sanitarnego. Kompetencje przyznają bowiem upoważnienia organom Inspekcji do realizacji w sposób wiążący określonych czynności czyli wydawania aktów administracyjnych. W takiej sytuacji organy PiS nakładają obowiązki prawnie wiążące adresata wyłącznie w formie decyzji administracyjnych określonych w art. 27 ust. 1, art. 27a ust. 1 oraz art. 27c ust. 1 ustawy o PiS (por. M. Kaczocha, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, SIP LEX, tezy do art. 3 i 4; por. również wyrok NSA z 19 października 2016 r., II OSK 41/15, CBOSA).
Jeżeli działania organów PIS są prowadzone w ramach uzgodnień w postępowaniu prowadzonym przez inne organy (np. organy nadzoru budowlanego) działania takie, w tym opinie, nie mają więc charakteru władczego i nie należą do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 do 4 p.p.s.a. Nie podlegają więc kognicji sądów administracyjnych. Ich zaskarżenie odbywa się jedynie w ramach środków zaskarżenia wniesionych na akty (decyzje lub postanowienia) wydane w postępowaniu głównym przez inny organ (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2017, II OSK 2825/16 oraz wyroki WSA w Łodzi z 12 grudnia 2017 r., III SA/Łd 858/17 i WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1404/16, CBOSA).
Postępowanie zapobiegawcze nadzoru sanitarnego, którego efektem jest wydana w sprawie opinia sanitarna, ma ściśle określony przedmiot, którym jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego w celu dokonania oceny spełnienia warunków, które podlegały kontroli. Opinia sporządzona w tym postępowaniu nie kształtuje jednak uprawnień lub obowiązków jednostki, bowiem dopiero w jego następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków, co jak wyżej wskazano realizuje się w postępowaniu prowadzonym przez organy PIS w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1, art. 27a ust. 1 oraz art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, ewentualnie w postępowaniu prowadzonym przez inny organ, którego jedynie elementem dowodowym lub uzgodnieniowym jest opinia.
Dodać należy, że w powołanej w skardze (str. 11 akt sądowych) ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457) nie wynika, by opinia PIS była warunkiem organizacji wypoczynku dla dzieci. Przepisy tej ustawy, w szczególności art. 92c ust. 2 pkt 1, art. 92n ust. 1 nie wymagają przedstawienia przez organizatora wypoczynku opinii PIS właściwemu kuratorowi do zgłoszenia, o którym mowa w art. 92d tej ustawy. Tym bardziej z przepisów tej ustawy nie wynika, że taka opinia jest dla kuratora wiążąca, co oznacza, że opinia nie może być kwalifikowana jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Podsumowując w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona opinia podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Kwestia zaskarżalności zaś innych aktów podjętych w ramach sporów skarżącego stowarzyszenia z organami inspekcji sanitarnej, w tym skargi na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od przedmiotowej opinii sanitarnej, nie jest w żadnym zakresie objęta niniejszym rozstrzygnięciem.
Konsekwencją odrzucenia skargi z powodu niezaskarżalności wskazanego w niej aktu jest odrzucenie jako niedopuszczalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tejże skargi (art. 88 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje bowiem niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2018, I OZ 1148/18, CBOSA).
O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 3 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.