Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2023 r., przesłanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., A.Z. zwrócił się o interwencje (w treści pisząc, że zwraca się do Wojewody) w sprawie budowy farmy fotowoltaicznej na działce nr [...], wskazując na zagrożenie dla walorów przyrodniczych tego obszaru oraz uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Pismo zarejestrowane zostało w dzienniku korespondencji pod numerem II DK/Go 57/23.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 listopada 2023 r. A.Z. wezwany został do jednoznacznego wskazania, czy pismo z [...] listopada 2023 r. przesłane zostało jedynie do wiadomości Sądu czy stanowi ono skargę do tutejszego Sądu, a jeżeli tak zobowiązano go do: 1) konkretnego wskazania zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, 2) oznaczenia organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz 3) określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jednocześnie strona została pouczona o treści art. 46 § 1, art. 49 oraz art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na wezwanie A.Z. w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. poinformował, iż pismo z dnia [...] listopada 2023 r. stanowi skargę do tutejszego Sądu. Jednocześnie podał, iż jest to skarga na czynności Burmistrza związane z budową farmy fotowoltaicznej na działce nr [...]. Wskazał na poparcie dla sprzeciwu co do inwestycji mieszkańców miejscowości i na zagrożenie dla przyrody.
Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, iż obecnie nie toczy się przed Burmistrzem żadne postępowanie będące przedmiotem skargi, a wcześniejsze postępowania zostały już prawomocnie zakończone. W trzech z postępowań skarżący brał udział jako strona, choć nie skarżył decyzji. Zdaniem organu wobec ogólnie sformułowanego przedmiotu skargi podlega ona odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego.
Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący negatywnie odniósł się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie ponownie wyraził sprzeciw wobec budowy farmy fotowoltaicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a.
Formy działalności administracji publicznej poddane kontroli sądów administracyjnych wymienione są w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe zważyć należy, iż nie każda zatem działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Skutecznie skargą do sądu administracyjnego objęte mogą być tylko działania w określonej formie, jak wymienione w cyt. powyżej przepisie.
Odnośnie określonych w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności lub aktów, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, wskazać należy, iż podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31).
Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).
Należy podkreślić, iż skarżący w przedmiotowej sprawie został wezwany przez Sąd do określenia w sposób jednoznaczny jaki akt prawny skarży w skardze z [...] listopada 2023 r. Jednocześnie został on w wezwaniu tym pouczony o treści art. 57 p.p.s.a, określającym obligatoryjne elementy skargi w tym m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Jest to konieczne dlatego, że sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu prawnego wydanego w określonym postępowaniu.
Skarżący w odpowiedzi na w/w wezwanie podał, iż skarży działanie Burmistrza dotyczące inwestycji na działce nr [...] obejmującej farmę fotowoltaicznej. Skarżący wskazał w sposób ogólny na w/w działanie organu, nie podając jakiej decyzji lub postanowienia dotyczy skarga. Nie można także tak określonego działania uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tych okolicznościach Sąd był zobowiązany uznać, iż określony przez skarżącego przedmiot skargi nie podlega zaskarżeniu. Niedopuszczalne jest zaskarżenie ogólnie pojętego działania określonego organu, budzącego niezadowolenie strony skarżącej.
Podkreślić przy tym należy, iż jak podał organ w odpowiedzi na skargę, obecnie nie toczy się przed skarżonym organem postępowanie administracyjne dotyczące farmy fotowoltaicznej, na którą wskazał skarżący, a postępowania administracyjne, które się toczyły zostały już prawomocnie zakończone. Powyższe potwierdza analiza akt administracyjnych przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.
Także jeżeli uznać, że rozpoznawana skarga dotyczy skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., tj. na działalność organów, której przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich), to Sąd zwraca uwagę, iż właściwość sądu administracyjnego również nie obejmuje tego rodzaju skarg. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi co prawda realizację zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych, ale sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania takich skarg (powszechnych).
Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Na marginesie Sąd jedynie zwraca uwagę, iż jako skarżony organ w skardze wskazany został Burmistrz, który w postępowaniu administracyjnym jest organem I instancji. Natomiast skarga może zostać skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego na akt administracyjny wyłącznie przez osobę, której przysługuje interes prawny i po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to, że zasadniczo skarga wnoszona jest po wyczerpaniu procedury odwoławczej na akt prawny wydany przez organ II instancji.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.