Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 104 oraz art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2023 r. poz. 390 ze zm.) oraz § 2, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1340), Prezydent Miasta wydał w dniu [...] września 2023 r. decyzję nr [...], którą przyznał T.B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na S.B., w kwocie 2458,00 zł miesięcznie, na okres od [...] sierpnia 2023 do [...] marca 2024 r. Kwota przyznana na marzec 2024 roku wynosi 317,20 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na S.B. wraz z orzeczeniem wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].07.2023 r., na podstawie którego orzeczono wobec syna wnioskodawczyni niepełnosprawność do [...].07.2025 r. Z akt sprawy wynika, że strona jest obywatelem Ukrainy, który opuścił ten kraj w związku z konfliktem zbrojnym. Organ przywołał następnie treść art. 26 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), zgodnie z którym obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do: 1) świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,
2) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981 i 2270), jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 3) świadczenia dobry start, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 187a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447), jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 4) rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. poz. 2270), jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
5) dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270), jeżeli zamieszkuje z dzieckiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją ''dostęp do rynku pracy". Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawy przekroczenia granicy.
Następnie organ wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki.
Po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowo-wyjaśniającego, mając na względzie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, organ przyznał wnioskowane świadczenie od miesiąca, w którym został złożony wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności do 4 marca 2024 r.
T.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając przedmiotową decyzję w części, w jakiej nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca listopada 2022 roku, do dnia 31 lipca 2023 r.
Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i nie przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z uwagi na fakt, iż wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca listopada 2022 roku, do dnia 31 lipca 2023 r.
Skarżąca wskazała, że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego wynika, że osoba niepełnosprawna, na którą zostało jej przyznanie świadczenie, legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2022 r., które to orzeczenie zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2023 r. Wniosek o wydanie takiego orzeczenia został złożony w listopadzie 2022 roku, natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą w dniu 9 sierpnia 2023 r., a tym samym zgodnie z treścią art. 24 ust 2a ustawy, skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno zostać przyznane skarżącej od miesiąca listopada 2022 roku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] listopada 2023 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów, mających jego zdaniem zastosowanie w sprawie, a następnie wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca spełnia kryteria art. 2 ust. 1 u.p.o.U. oraz, że strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na S.B. w dniu 9 sierpnia 2023 r. Następnie Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącej, jakoby w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Kolegium okres na jaki winno być przyznane skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winien zostać ustalony zgodnie z art. 26 ust. 3 u.p.o.U., w orzecznictwie bowiem wyrażony został pogląd, iż przepis ten stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego treści wynika, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się o oświadczenie został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Specustawa nic zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a.u.ś.r.
W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. wystąpiła do organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Zgodnie zatem z art. 26 ust. 3 u.p.o.U., wnioskowane świadczenie przysługiwało skarżącej od [...] sierpnia 2023 r. do dnia [...] marca 2024 r. (art. 2 ust. 1 ww. ustawy).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu odwoławczego T.B. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest art. 26 ust. 3 ustawy Pomoc obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego błędne zastosowanie i nie przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pomimo, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od listopada 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona zaznaczyła, że z art. 26 ust 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, iż obywatelom Ukrainy organ przyznaje świadczenia rodzinne od miesiąca złożenia wniosku, ale organ jest zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia z datą wcześniejszą niż data złożenia wniosku, a mianowicie od miesiąca, w którym obywatel został wpisany do rejestru. Tym samym skarżąca uznała, że nie można zgodzić się z dokonaną interpretacją organów administracyjnych przywołanych regulacji. Skoro ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiera jedynie granice w jakich organy administracyjne zobowiązane są przyznać wnioskowane świadczenie winny posiłkować się regulacją zawartą w treści art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) w zw. z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm. - dalej u.p.o.U.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ust. 3 art. 26 obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru.
Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. Świadczeniem rodzinnym, o którym wyżej mowa, jest m.in. świadczenie pielęgnacyjne, które zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przysługuje m.in. matce w wypadku, gdy rezygnuje ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim dzieckiem, które legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r. zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie stwierdzono, że przepis art. 26 ust 3 u.p.o.U. stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się o świadczenie został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Ponadto trzeba zauważyć, że specustawa nie zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a.u.ś.r. Jak wyżej podniesiono, podstawą prawną decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy są przepisy specustawy, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 października 2023 r., II SA/Go 488/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć trzeba, że jedną z zasad legislacji jest zasada kompleksowości ustawy (por. § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. 2016 poz. 283, dalej jako - ZTP).
Oznacza ona, że dana dziedzina spraw podlegających regulacji powinna być uregulowana w ustawie całościowo. Ustawa w przepisach ogólnych określa zakres spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji; zawiera objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. Najważniejszymi wyjątkami od zasady kompleksowości ustawy są:
- - możliwość zastąpienia samodzielnej regulacji jakiejś kwestii w danej ustawie poprzez odesłanie do innej ustawy; zgodnie z § 22 ZTP odesłanie do innego aktu normatywnego można zamieścić w danej ustawie, gdy uregulowania w nim zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane tą ustawą;
- - możliwość przekazania pewnych kwestii szczegółowych do uregulowania w akcie wykonawczym; nie mogą to jednak być kwestie niewyjaśnione lub nasuwające trudności przy opracowywaniu ustawy (§ 70 ZTP).
Jak wskazano żaden z opisanych powyżej przypadków dotyczących odstępstwa od zasady kompleksowości ustawy w badanej sprawie nie miał miejsca, bowiem specustawa nie odsyła do odpowiednich uregulowań zawartych w u.ś.r., jak również sporne w sprawie zagadnienie nie zostało uregulowane odrębnie w akcie wykonawczym do specustawy. Z tych względów uznano, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Tym samym, po myśli art. 26 ust. 3 u.p.o.U., wnioskowane świadczenie przysługiwało skarżącej począwszy od [...] sierpnia 2023 r. i tak też stwierdziły organy obu instancji.
W konsekwencji skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.