Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. A.B. wniosła do Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich zgłoszenie wodnoprawne dotyczące wykonania pomostu o wymiarach: długość 25 m i szerokość 3 m, na terenie działki o numerze ewid. [...]. Wraz z wnioskiem zgłaszająca przedłożyła mapę, rysunek pomostu (rzut z góry), wydruki z geoportalu (mapkę poglądową ze wskazaniem lokalizacji pomostu), oświadczenie z [...] listopada 2021 r. o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o braku potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, wypis z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty za zgłoszenie wodnoprawne.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] organ wezwał A.B. do uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego, poprzez:
- - określenie stanu prawnego nieruchomości, na której wykonane zostanie urządzenie wodne;
- - mapę sytuacyjno-wysokościową pozyskaną z państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego z naniesionym schematem planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych i zasięgiem oddziaływania lub inną mapę uwierzytelnioną przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej;
- - odpowiednie szkice lub rysunki zawierające podstawowe wymiaru pomostu określające całkowitą jego powierzchnię, szerokość, długość, głębokość od naturalnej powierzchni terenu do pokładu pomostu oraz pozostałe charakterystyczne wymiary w celu możliwości określenia zweryfikowania żądania w złożonym wniosku;
- - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego barku decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy;
- - dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zaświadczenia zgodnie z ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie zgłaszająca przedłożyła uzupełnienie do zgłoszenia wodnoprawnego, dowód uiszczenia opłaty skarbowej z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz zaświadczenie z [...] stycznia 2022 r., nr [...] o braku opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie wsi [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] organ I instancji ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia zgłoszenia o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, a w przypadku jego barku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy.
Ustosunkowując się do powyższego wezwania w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. A.B. wyjaśniła, że Urząd Gminy nie wyda innego dokumentu, niż zaświadczenie z [...] stycznia 2022 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Kierownik Nadzoru Wodnego Wody Polskie wystąpił do Urzędu Gminy o udzielenie informacji, czy A.B. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości 25 m na działce o nr ewid. [...].
W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Wójt Gminy poinformował organ I instancji, że nie posiada w rejestrach prowadzonych w latach 2006-2022 decyzji o warunkach zabudowy oraz aktualnie nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wykonanie pomostu o szerokości do 3 metrów i długości 25 m na ww. działce.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich, działając na podstawie art. 423 ust. 2, art. 423 ust. 5 pkt 1, art. 423 ust. 6 w związku z art. 397 ust. 3 pkt 3, art. 14 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 6, art. 394 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2021. poz. 2233 ze zm., dalej jako: u.p.w.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 735 e zm., dalej jako: k.p.a.) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu do 3 m szerokości i 25 m długości na dz. nr ewid. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez A.B. Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem organ I instancji nakładając na stronę obowiązek dołączenia do zgłoszenia konkretnego dokumentu nie wyjaśnił przesłanek prawnych oraz nie wskazał przyjętej w sprawie podstawy prawnej.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie postanowienia z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich zobowiązał A.B. do przedłożenia - zgodnie z art. 421 i art. 422 u.p.w. - wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) organ wskazał, że budowa pomostu stanowi zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego, konieczne zatem jest w świetle powyższej ustawy uzupełnienie dokumentacji o wymagane w wezwaniu dokumenty.
Ustosunkowując się do powyższego wezwania wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z treścią art. 442 ust. 3 u.p.w., do wniosku zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Zdaniem strony w badanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana.
Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich, na podstawie art. 423 ust. 2, art. 423 ust. 5 pkt 1, art. 423 ust. 6 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 3, art. 14 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 6, art. 394 pkt 1 u.p.w., decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu do 3 m szerokości i 25 m długości na dz. nr ewid. [...]. W ocenie organu I instancji budowa pomostu stanowi zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego. Organ uznał, że będący przedmiotem rozpatrywanego wniosku pomost zakwalifikować należy na podstawie art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U z 2021 r., poz. 2351 z poźn. zm.) jako obiekt budowlany. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem obiektu budowlanego - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Organ zauważył, że wykonanie przedmiotowego pomostu stanowić będzie budowlę zlokalizowaną na dz. ewid. [...] a jej wykonanie wiązać się będzie z wykorzystaniem materiałów budowlanych co jednoznacznie kwalifikuje go do obiektu budowlanego.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. A.B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Strona wskazała, że jej zdaniem planowany pomost nie stanowi budynku ani prac budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę (tylko zgłoszenie). Podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy konieczna jest w wypadku zabudowy, rozbudowy lub nadbudowy budynku lub innego obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu, która trwa dłużej niż rok; przedmiotowy pomost nie zmienia zagospodarowania terenu. Według skarżącej sprzeciw organu jest typowym dokumentem przewidzianym dla planów realizacji pomostów większych, tj. powyżej 3 m szerokości i ponad 25 m długości.
Dyrektor Zarządu Zlewni Wody Polskie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 u.p.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumą długości jego poszczególnych elementów. Na podstawie natomiast art. 422 pkt 3 u.p.w. do zgłoszenia należy dołączyć wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Kwestie dotyczące wymagalności decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Mając na uwadze powyższe uregulowania oraz uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że w jego ocenie pomost jest obiektem budowlanym, a jego budowa w określonym miejscu zmienia zagospodarowanie danego terenu, niezależnie od jego wymiarów oraz konstrukcji oraz od tego, czy jest to pomost, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę czy tylko zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Organ podniósł, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl tego ostatniego przepisu nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczcie do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, 2) niewymagające pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania, trafnie zatem organ I instancji wezwał inwestorkę o uzupełnienie braków formalnych zgłoszenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z nieuzupełnieniem przez stronę tych braków w terminie organ I instancji był zobligowany na podstawie art. 423 ust. 4 u.p.w. do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.
Na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] A.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżąca przedstawiła zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą tron (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez sąd kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art.145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] o wniesieniu sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu do 3 m szerokości i 25 m długości na dz. ewid. nr [...]. Przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji były przepisy ustawy Prawo wodne, tj. art. 423 ust. 2, art. 423 ust. 5 pkt 1, art. 423 ust. 6 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 3, art. 14 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 6, art. 394 pkt 1 tej ustawy.
W myśl art. 394 ust. 1 pkt 1 u.p.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów.
Stosownie do treści art. 423 ust 2 w.w. ustawy do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych. W myśl ust.
4. art. 423 w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgodnie z treścią ust. 7 art. 423 nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 4, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 2.
Z przytoczonych powyżej przepisów u.p.w. wynika, że organ do którego wpłynęło zgłoszenie wodnoprawne jest władny wnieść sprzeciw wobec wykonania zgłoszonych czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego jedynie w określonym terminie, termin ten to 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Po upływie wskazanego terminu organ traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Konstrukcja analizowanych przepisów wskazuje, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, co oznacza że upływ tego terminu powoduje z mocy prawa ukształtowanie określonej sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2269/22). Ze względu na materialnoprawny charakter omawianego terminu nie podlega on przywróceniu, ani przedłużeniu. Przytoczony powyżej art. 423 ust. 7 przewiduje możliwość przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, dzieje się tak w sytuacji gdy organ w drodze postanowienia nałoży na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o określone dokumenty, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin (art. 423 ust. 7). Po upływie terminu wyznaczonego w tym trybie, termin do wniesienia sprzeciwu biegnie dalej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Op 516/18).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że sprzeciw wniesiony decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. przez organ I instancji wniesiony został po upływie terminu, o którym mowa w przytoczonym powyżej art. 423 ust. 2 u.p.w.
Bezspornie zgłoszenie wodnoprawne w niniejszej sprawie wpłynęło do organu w dniu 16 grudnia 2021 r. Na skutek wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r., którym organ nałożył na zgłaszającą określone obowiązki, nastąpiło przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, przy czym od dnia dokonania zgłoszenia do dnia doręczenia tego postanowienia (co nastąpiło w dniu 14 stycznia 2022 r.) upłynęło już 28 dni. Przedłożenie przez zgłaszającą dokumentów, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z w.w. postanowienia, nastąpiło w dniu 7 lutego 2022 r. (data wpływu do organu). A zatem sprzeciw w niniejszej sprawie mógł zostać wniesiony najpóźniej w dniu 9 lutego 2022 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem wydanym w dniu [...] marca 2022 r. organ nałożył na zgłaszającą kolejne obowiązki dotyczące uzupełnienia zgłoszenia. Reasumując powyższe należy wskazać, że decyzja I instancji wydana został w dacie kiedy to organ utracił podstawę prawną do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu.
W tych okolicznościach nie może być wątpliwości, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw, a także utrzymanie w mocy tej wadliwej decyzji przez organ odwoławczy, zamiast jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 423 ust. 2 ustawy. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdy zważyć, że upływ terminu na wniesienie sprzeciwu powodował, iż skarżąca mogła przystąpić do wykonania przedmiotowego urządzenia wodnego, a mimo to organy wydały decyzje oznaczające zakaz realizacji tego zamierzenia, choć - co raz jeszcze powtórzyć trzeba - pozbawione już były umocowania prawnego do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia.
Stwierdzenie, że sprzeciw został wniesiony po wymaganym terminie skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów podniesionych przez skarżącą. Ponadto wyjaśnić przyjdzie, że ze względu na upływ terminu przewidzianego przez ustawę do wniesienia sprzeciwu postępowanie administracyjne w przedmiocie wniesienia sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa).
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, znajduje podstawę w art. 200 p.p.s.a.