Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 756/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: MGOPS), działając na podstawie art. 61 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako: u.p.s.) postanowił ustalić wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt K.B. w Domu Pomocy Społecznej (dalej jako: DPS) w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r. w wysokości 3.348,65 zł.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2020 r. wywiadu środowiskowego ustalono przyczynę trudnej sytuacji życiowej K.B., którą jest niepełnosprawność, a także długotrwała (ciężka) choroba. Ustalono, że dochód rodziny oraz na osobę wynosi ogółem 1.754,91 zł, zaś kryterium dochodowe (rodziny jednoosobowej) wynosi 701,00 zł. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] K.B. został skierowany do DPS.

Jednocześnie decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], przedostatnią zmianą z [...] grudnia 2019 r. nr [...], ustalono stronie miesięczną odpłatność za pobyt w DPS na kwotę 1.231,59 zł. Organ podał także, że w oparciu o ostateczną decyzję Starosty z [...] listopada 2017 r. nr [...], K.B. został umieszczony we wskazanym DPS, co nastąpiło [...] listopada 2017 r. Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone w administracyjnym toku instancji i stały się ostateczne.

Dalej organ pierwszej wyjaśnił, że dnia [...] maja 2020 r., wydał ostatnią decyzję nr [...] o odpłatności za DPS, w części dotyczącej ponoszenia większej odpłatności przez Gminę, w związku ze zmianą kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. K.B. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, organ odwoławczy). W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w dniu 3 lipca 2020 r. wpłynął do niego wniosek Dyrektora DPS o wniesienie zastępczo opłaty za pobyt K.B.w DPS w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r., w wysokości 3.348,65 zł.

Z uwagi na powyższe organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w związku z niewywiązywaniem się przez K.B. z obowiązku opłacania pobytu w DPS. Strona w odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wyraziła zgodę na przyznanie odpłatności zastępczej i nie zgłosiła żadnych żądań. Organ I instancji wskazał, że Gmina zastępczo pokryje powstałą niedopłatę za pobyt K.B. w DPS w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r. w wysokości 3.348,65 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.s. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Od powyższej decyzji K.B. wniósł odwołanie wskazując, że wydana decyzja jest bezprzedmiotowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.s., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił treść przepisów u.p.s., będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji. Mianowicie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
4. - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Na podstawie natomiast art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2a u.p.s.). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) - opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Następnie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w oparciu o poczynione wyjaśnienia i ustalenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie decyzji z [...] listopada 2017 r. K.B. został skierowany do DPS. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie decyzją z [...] listopada 2017 r. (nr [...]) Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej ustalił zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt strony w DPS:

1. 1. K.B. - w wysokości 70% posiadanego dochodu.
2. 2. Zstępnych i wstępnych strony, tj.: M.B., A.B., J.B. oraz D.B. (matkę zwolniono od ponoszenia kosztów na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 a/b u.p.s.),
3. 3. Gmina — w wysokości różnicy pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a opłatami wnoszonymi przez osoby ww. Nadto w powyższej decyzji ustalono odpłatność za pobyt K.B. w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 3.291,00 zł w ten sposób, że:

1. 1. K.B. ponosi opłatę w wysokości 704,90 zł miesięcznie.
2. 2. Gmina ponosi opłatę w wysokości 2 586,10 zł miesięcznie - płatną na konto DPS.

Dalej ponownie wskazano, że strona zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. została umieszczona w DPS na czas nieokreślony. Organ odwoławczy podał także, że na skutek decyzji Kierownika MGOPS z [...] grudnia 2019 r. zmieniono decyzję własną (z [...] listopada 2017 r., nr [...] z ostatnią zmianą zawartą w decyzji z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]), ustalającą zobowiązanych i wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt K.B. w DPS, w części dotyczącej wysokości kosztu pobytu, w następujący sposób:

1. 1. strona ponosić będzie miesięczną opłatę w wysokości 1.231,59 zł, płatną na konto DPS,
2. 2. Gmina ponosić będzie miesięczną opłatę w wysokości 1.112,41 zł.
3. 3. Gmina przekazywać będzie miesięcznie łączną kwotę 2.612,41 zł na konto DPS.
4. 4. Obowiązek opłaty powstaje od dnia [...] listopada 2019 r.

Kolegium następnie wskazało, że prawomocną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Kierownik MGOPS postanowił zmienić decyzję z [...] listopada 2017 r. z ostatnią zmianą z [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej wysokości kosztu pobytu w DPS, w następujący sposób: od dnia 1 lutego 2020 r. ustalił odpłatność za pobyt K.B. w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w wysokości 4.054,68 zł miesięcznie:

1. 1) mieszkaniec ponosić będzie miesięczną opłatę w wysokości 1.231,59 zł, płatną na konto DPS,
2. 2) Gmina ponosić będzie miesięczną opłatę w wysokości 1.323,09 zł,
3. 3) Gmina przekazywać będzie miesięczną łączną kwotę 2.823,09 zł na konto DPS.

W związku ze zmianą decyzji o odpłatności za pobyt strony w DPS, w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.s. Dyrektor DPS wnioskiem z [...] maja 2020 r. wystąpił do organu I instancji o wniesienie zastępczo odpłatności za pobyt K.B.a w DPS. Wnioskodawca podał, że w związku z niewywiązywaniem się przez stronę, z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS za okres od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r. powstało zadłużenie w kwocie 3.348,65 zł.

SKO następnie wyjaśniło, że ostateczną decyzją administracyjną skierowano stronę do domu pomocy społecznej oraz ostateczną decyzją administracyjną ustalono opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w DPS (zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja ustalająca zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt K.B. w domu pomocy społecznej, jak i kolejne zmieniające ją decyzje, zindywidualizowała przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt strony w DPS. Organ odwoławczy wskazał, że przy uwzględnieniu, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r., decyzja zmieniająca z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz decyzja z dnia [...] maja 2020 r. stały się ostateczne, to w przedmiotowym postępowaniu nie podlegają badaniu: zasada ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana oraz wysokość opłaty (ustalonej miesięcznie). Badaniu podlega wyłącznie zaległość w opłacie za pobyt K.B. w DPS, która powstała w wyniku nie wywiązania się strony z obowiązku zapłaty.

Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że zastępczy charakter ponoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., natomiast większość zarzutów podniesionych w odwołaniu strony, jak i w kolejnych pismach przesłanych do Kolegium, nie dotyczy zaskarżonej decyzji, ale następujących decyzji organu I instancji: z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] oraz z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]; ustalających odpłatność za pobyt strony w DPS, które to decyzje są ostateczne.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że odwołanie K.B. nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja MGOPS wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł K.B., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego i ustaw związanych z wydanymi decyzjami. Skarżący podkreślił, że jego spór dotyczy wyłącznie problemu prawnego, nie emocjonalnego. Zdaniem skarżącego od otrzymywanych świadczeń rentowych potrącana jest mu zaliczka na poczet podatku dochodowego, której to potrącanie strona kwestionuje. Strona wskazała, że odmówiła płatności za pobyt w DPS, ponieważ otrzymywana renta oraz przyznane świadczenie są niewielkie i brakuje jej na leki. Nadto strona miała zastrzeżenia do personelu DPS. Skarżący podał, że płatnikiem za jej pobyt jest KRUS, który pokrywa kwotę za pobyt w wysokości 65% oraz córki, które uiszczają łącznie co miesiąc 1500 złotych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Nadto skarżący wnioskiem o przyznanie prawa pomocy z [...] stycznia 2021 r. (doręczonym do tut. Sądu w dniu 20 stycznia 2021 r.), wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych oraz o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

Postanowieniem Referendarza Sądowego z dnia 22 lutego 2021 r., w sprawie II SPP/Go 13/21, umorzono postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowiono skarżącemu adwokata.

Pismem procesowym z [...] marca 2021 r. ustanowiony w ramach pomocy pełnomocnik strony skarżącej, uzupełniając skargę swojego mocodawcy, podtrzymał stanowisko strony wyrażone w skardze oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji z [...] marca 2021 r. nr [...] oraz pisma KRUS z [...] stycznia 2021 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako: u.p.s.) w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom, zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 przyjęte zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale podjętej w dniu 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, uznał, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że co prawda w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych, nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości.

Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem, ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], organ pierwszej instancji ustalił – od dnia 1 lutego 2020 r. - odpłatność za pobyt skarżącego w DPS w wysokości 4.054,68 zł. Organ ustalił, że zobowiązanym do wnoszenia z tego tytułu opłat jest m.in. skarżący w wysokości 1231,59 zł miesięcznie.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. nakładająca na stronę obowiązek zwrotu gminie zastępczo uiszczonej odpłatności, powinna określać zarówno wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu. Dokonując analizy treści zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie stwierdzić należy, że tych koniecznych elementów decyzje te nie zawierają. W decyzjach organów obu instancji, wydanych na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s., organy administracji publicznej ustaliły tylko wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt skarżącego w DPS za okres od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r. Mając na uwadze, że decyzja ta ma stanowić podstawę ściągnięcia przez gminę zastępczo uiszczonej odpłatności w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, trudno przyjąć, aby w sposób prawidłowy określały jaką kwotę kto komu ma zwrócić.

W niniejszej sprawie można to wywnioskować tylko w oparciu o uzasadnienia decyzji. Nadto ustawodawca w powołanym art. 104 ust. 3 u.p.s. wyraźnie i jednoznacznie zobligował organ do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi. Pomimo tego ustawowego obowiązku, w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie określono tego terminu. Mając na uwadze charakter, istotę i cel pomocy społecznej, a nadto zasady wykładni celowościowej i funkcjonalnej cytowanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że ustalając wysokość należności podlegającej zwrotowi organ ma obowiązek jednoznacznie określić w drodze decyzji termin jej zwrotu. Jest to element o charakterze uznania administracyjnego, musi więc znaleźć stosowne uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której decyzja nie zawiera – tak jak w rozpatrywanej sprawie – określonego przepisem art. 104 ust. 3 u.p.s. jej elementu, dotyczącego terminu zwrotu określonej w niej należności.

Nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym nakładania na obywatela obowiązku zwrotu świadczeń w taki sposób, który tworzy stan niejasności co do terminu wykonania obowiązku, nie uwzględnia realnej możliwości jego wykonania przez zobowiązanego, jak też może uniemożliwić późniejsze skuteczne prowadzenie egzekucji niewykonanego obowiązku.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) należało uchylić zaskarżoną decyzję, a zważywszy na typ i skutki naruszenia prawa przez organy, również decyzję ją poprzedzającą (art. 135 P.p.s.a.).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania, w szczególności dotyczące prawidłowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz określenia terminu zwrotu spornej należności. Należy nadmienić, że do wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę nakładów z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wystarczające jest ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia tej odpłatności, czy strona się z niego wywiązała oraz czy gmina w oparciu o art. 63 ust. 1 u.p.s. dokonała płatności zastępczej. W niniejszej sprawie obowiązek ponoszenia przez skarżącego częściowej odpłatności, w tym jej wysokość oraz okres, z tytułu pobytu w DPS jak wskazano w niniejszym uzasadnieniu, został ustalony uprzednio wydanymi decyzjami administracyjnymi, które wobec braku ich zaskarżenia stały się ostateczne. Bezspornym jest również, że Gmina dokonała płatności zastępczej wobec nie wywiązania się przez stronę skarżącą z obowiązku płatności za okres od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r.

W przedmiocie pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18).