Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 61 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.), ustalił wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt K.B. w Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS) w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. w wysokości 568,82 zł.
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2020 r. wywiadu środowiskowego ustalono przyczynę trudnej sytuacji życiowej K.B., którą jest niepełnosprawność, a także długotrwała (ciężka) choroba. Ustalono, że dochód rodziny oraz na osobę wynosi ogółem 1.754,91 zł, zaś kryterium dochodowe (rodziny jednoosobowej) wynosi 701,00 zł.
Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] K.B. został skierowany do DPS. Jednocześnie decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], z przedostatnią zmianą z [...] grudnia 2019 r. nr [...], ustalono stronie miesięczną odpłatność za pobyt w DPS na kwotę 1.231,59 zł. Organ podał także, że w oparciu o ostateczną decyzję Starosty z [...] listopada 2017 r. nr [...], K.B. został umieszczony we wskazanym DPS, co nastąpiło [...] listopada 2017 r. Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone w administracyjnym toku instancji i stały się ostateczne.
Dalej organ pierwszej wyjaśnił, że dnia [...] maja 2020 r., wydał ostatnią decyzję nr [...] o odpłatności za DPS, w części dotyczącej ponoszenia większej odpłatności przez Gminę, w związku ze zmianą kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. K.B. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, organ odwoławczy). W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej podał, że w dniu 3 lipca 2020 r. wpłynął do niego wniosek Dyrektora DPS z prośbą o wniesienie zastępczo opłaty za pobyt K.B. w DPS za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. w wysokości 565,82 zł.
Z uwagi na powyższe organ pierwszej wszczął postępowanie administracyjne w związku z niewywiązywaniem się przez K.B. z obowiązku opłacania pobytu w DPS. Strona w odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyraziła zgodę na przyznanie odpłatności zastępczej i nie zgłosiła żadnych żądań. Za pośrednictwem KRUS ww. przekazał w czerwcu 2020 r. kwotę 665,77 zł i do pełnej odpłatności za pobyt strony w DPS, tj. 1231,59 zł brakuje 565,82 zł, co oznacza, że za czerwiec 2020 r. pozostaje niedopłata we wskazanej kwocie, tj. 565,82 zł.
Organ pierwszej instancji wskazał, że Gmina zastępczo pokryje powstałą niedopłatę za pobyt K.B. w DPS w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.s. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
Od powyższej decyzji K.B. wniósł odwołanie wskazując, że wydana decyzja jest bezprzedmiotowa.
SKO decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.s., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt K.B. w DPS w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. w wysokości 565,82 zł. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt K.B. w DPS. Wyjaśniło, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość tej opłaty w kwocie 568,82 zł, w związku z powyższym SKO – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło opłatę w wysokości 565,82 zł.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł K.B., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego i ustaw związanych z wydanymi decyzjami. Skarżący podkreślił, że jego spór dotyczy wyłącznie problemu prawnego, nie emocjonalnego. Zdaniem skarżącego od otrzymywanych świadczeń rentowych potrącana jest mu zaliczka na poczet podatku dochodowego, której to potrącanie skarżący kwestionuje. Skarżący wskazał, że odmówił płatności za pobyt w DPS, ponieważ otrzymywana renta oraz przyznane świadczenie są niewielkie i brakuje mu na leki. Nadto skarżący miał zastrzeżenia do personelu DPS. Skarżący podał także, że płatnikiem za jego pobyt jest KRUS, który pokrywa kwotę za pobyt w wysokości 65% oraz córki, które uiszczają łącznie co miesiąc 1500 złotych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
U.p.s. w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w art. 61 ust. 1 określone zostały podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 przyjęte zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale podjętej w dniu 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, uznał, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że co prawda w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych, nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości.
Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem, ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], organ pierwszej instancji ustalił – od dnia [...] lutego 2020 r. - odpłatność za pobyt skarżącego w DPS w wysokości 4.054,68 zł. Organ ustalił, że zobowiązanym do wnoszenia z tego tytułu opłat jest m.in. skarżący – w wysokości 1231,59 zł miesięcznie. Za bezsporną należy również uznać okoliczność, że skarżący w czerwcu 2020 r. przekazał kwotę 665,77 zł, zatem powstała niedopłata w kwocie 565,82 zł.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. nakładająca na stronę obowiązek zwrotu gminie zastępczo uiszczonej odpłatności, powinna określać zarówno wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu. Dokonując analizy treści zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie stwierdzić należy, że tych koniecznych elementów decyzje te nie zawierają. W decyzjach organów obu instancji, wydanych na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s., organy administracji publicznej ustaliły tylko wysokość opłaty wnoszonej zastępczo za pobyt skarżącego w DPS za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Mając na uwadze, że decyzja ta ma stanowić podstawę ściągnięcia przez gminę zastępczo uiszczonej odpłatności w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, trudno przyjąć, aby w sposób prawidłowy określały jaką kwotę kto komu ma zwrócić.
W niniejszej sprawie można to wywnioskować tylko w oparciu o uzasadnienia decyzji. Nadto ustawodawca w powołanym art. 104 ust. 3 u.p.s. wyraźnie i jednoznacznie zobligował organ do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi. Pomimo tego ustawowego obowiązku, w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie określono tego terminu. Mając na uwadze charakter, istotę i cel pomocy społecznej, a nadto zasady wykładni celowościowej i funkcjonalnej cytowanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że ustalając wysokość należności podlegającej zwrotowi organ ma obowiązek jednoznacznie określić w drodze decyzji termin jej zwrotu. Jest to element o charakterze uznania administracyjnego, musi więc znaleźć stosowne uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której decyzja nie zawiera – tak jak w rozpatrywanej sprawie – określonego przepisem art. 104 ust. 3 u.p.s. jej elementu, dotyczącego terminu zwrotu określonej w niej należności.
Nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym nakładania na obywatela obowiązku zwrotu świadczeń w taki sposób, który tworzy stan niejasności co do terminu wykonania obowiązku, nie uwzględnia realnej możliwości jego wykonania przez zobowiązanego, jak też może uniemożliwić późniejsze skuteczne prowadzenie egzekucji niewykonanego obowiązku.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) należało uchylić zaskarżoną decyzję, a zważywszy na typ i skutki naruszenia prawa przez organy, również decyzję ją poprzedzającą (art. 135 P.p.s.a.).
Równocześnie wobec faktu, że w przedmiotowej sprawie nie złożono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz.
18) wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, ani też oświadczenia, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części, Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia, o którym mowa art. 250 P.p.s.a
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania, w szczególności dotyczące prawidłowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz określenia terminu zwrotu spornej należności. Należy nadmienić, że do wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę nakładów z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wystarczające jest ustalenie, czy istniał obowiązek ponoszenia tej odpłatności, czy strona się z niego wywiązała oraz czy gmina w oparciu o art. 63 ust. 1 u.p.s. dokonała płatności zastępczej. W niniejszej sprawie obowiązek ponoszenia przez skarżącego częściowej odpłatności, w tym jej wysokość oraz okres, z tytułu pobytu w DPS jak wskazano w niniejszym uzasadnieniu, został ustalony uprzednio wydanymi decyzjami administracyjnymi, które wobec braku ich zaskarżenia stały się ostateczne. Bezspornym jest również, że Gmina dokonała płatności zastępczej wobec nie wywiązania się przez stronę skarżącą z obowiązku płatności za miesiąc czerwiec 2020 r.