Uzasadnienie
Pismem nadesłanym w dniu 21 lipca 2014r. do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności D.B., powołując się na posiadane orzeczenie o niepełnosprawności, wniosła m.in. o wydanie zaświadczenia, że jest uprawniona do otrzymania dotacji z PFRON, środków unijnych i 3-go sektora współpracującego z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej oraz środków publicznych w wymiarze zadawalającym realizację potrzeb socjalno-bytowych i tych, wynikających z niepełnosprawności.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, powołując się na przepis art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczyni, legitymująca się prawomocnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wystąpiła z żądaniem poświadczenia treści, które nie stanowią urzędowego poświadczenia określonych faktów czy stanu prawnego. Wskazał, że kompetencje Zespołu, zgodnie z § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.) ograniczają się do wystawiania, z upoważnienia prezydenta miasta, legitymacji dokumentującej niepełnosprawność i stopień niepełnosprawności oraz na mocy Ustawy z dnia 23 października 2013 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), wydawania kart parkingowych. Z uwagi na fakt, iż Zespół nie jest realizatorem praw osób niepełnosprawnych nie może zaświadczyć, że wnioskodawczyni jest uprawniona do otrzymania dotacji i innych funduszy z racji niepełnosprawności, wynikających z odrębnych przepisów.
Postanowienie podpisane zostało przez przewodniczącego Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
Odrębnym pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przewodniczący Zespołu Powiatowego udzielił skarżącej dodatkowych wyjaśnień odnośnie kwestii poruszonych w jej wniosku, w tym braku możliwości udzielenia pomocy w anulowaniu mandatu karnego.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji D.B., wyrażając niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej podania, wniosła o wydanie żądanego zaświadczenia ewentualnie zlecenie tego podmiotom właściwym w podnoszonych przez nią kwestach, jak też uiszczenie należności z tytułu mandatu karnego.
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 oraz art. 123 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub gdy o wydanie zaświadczenia ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W ocenie organu II instancji, iż zasadność odmowy wydania zainteresowanej zaświadczenia, badać należy w kontekście zakresu działalności Miejskiego Zespołu. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powiatowe (miejskie) zespoły są organami I instancji w sprawach wydawania orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz wydają one orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień. Pozostały zakres działalności zespołów orzeczniczych jest związany z § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, w oparciu o który z upoważnienia starosty lub prezydenta miasta, wydają legitymacje osobom niepełnosprawnym.
Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje kartę parkingową. Zgodnie z art. 6d ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) powiatowe zespoły są też administratorami danych w prowadzonych przez siebie bazach danych systemu EKSMOoN obejmujących dane o jakich mowa w ust.
3. Mając na uwadze powyższe kompetencje, w ocenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, odmowa wydania wnioskodawczyni żądanego zaświadczenia była zasadna. Organ stwierdził też, że z tych samych przyczyn zespoły orzecznicze nie są upoważnione do realizacji mandatu karnego wnioskodawczyni.
W obszernej skardze na powyższe postanowienie D.B. dała wyraz swemu niezadowoleniu ze sposobu załatwienia sprawy zarzucając, iż postanowienie zostało wydane "nie na temat" i nie odnosi się do najistotniejszego zagadnienia tj. tego, że Miejski (dawnej Powiatowy) Zespół Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie ze wskazaniami, które nie mają mocy prawnej i nie dają jej żadnych uprawnień. Odnosząc się do szeregu innych kwestii dotyczących funkcjonowania organów pomocy społecznej zarzuciła również, że w postanowieniu brak jest wyjaśnienia dlaczego Miejski Zespół nie chce lub nie może wydać jej zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże z przyczyn odmiennych od w niej podniesionych, tj. ze względu na wady jakimi dotknięte było zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2014 r. jak i poprzedzające je postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu.
Odnosząc się do przedmiotu sądowej kontroli jakim pozostawały oba wskazane akty wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi jej zarzutami czy powołną podstawa prawną (art. 134 ppsa). Wady skutkujące koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu (decyzji, postanowienia), stwierdzenia jej nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa.
Kontrola zgodności aktu administracyjnego z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny czy poprzedzające wydanie go, postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji czy postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl, a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach.
W ocenie Sądu, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem sądowej kontroli pozostawały postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, podjęte w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, a następnie rozpoznania jej zażalenia na postanowienie organu I instancji.
Bez wątpienia, stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) zespoły powiatowe (jako I instancja) i wojewódzkie (jako II instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Prowadzą rejestry i ewidencje (art. 6 b1 ust. 7 i 11). Są też, stosownie do przepisu art. 6 d ust. 2 ustawy administratorami danych o jakich mowa w ust. 3, w prowadzonych przez siebie bazach danych.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 ustawy szczegółowe zasady orzekania o stopniu niepełnosprawności uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r., Nr 139. poz. 1328 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o niepełnosprawności osób które nie ukończyły 16 lat, o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 lat oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy o których mowa w art. 5 i 62 ustawy, przy czym wniosek o wydanie orzeczeń dotyczących niepełnosprawności rozpoznaje co najmniej dwuosobowy zespół orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz członek zespołu.
Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12). Do postępowania przed odwoławczego przed zespołem wojewódzkim stosuje się odpowiednio tryb postępowania przez zespołem powiatowym (§ 17).
Omawiane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i innych orzeczeń o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół orzeczenie o umorzeniu postępowania oraz postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania, wydaje w składzie:
przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Również zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia dokonywane są we wskazanym składzie (§ 19 ust. 3 pkt 3). Stosownie do pkt 4 ust. 3 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Jak zaś stanowi ust. 5 § 19 przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową.
Przedstawione regulacje prawne wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość, prowadzą własne rejestry i ewidencje oraz mają uprawnienia do przetwarzania danych (zespoły wojewódzkie). Są również administratorami danych zgromadzonych w prowadzonych przez siebie bazach. Przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają natomiast niezależnie od zespołów zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno - biurową.
Dodatkowo jak wynika z przepisu art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje kartę parkingową w trybie i na zasadach opisanych w tym przepisie. W świetle analizowanych przepisów nie posiadają oni kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też samodzielnego podpisywania orzeczeń pochodzących od zespołów.
W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści wydane zostało – jak wynika z jego lektury– przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (czyli zespół powiatowy w mieście na prawach powiatu), jednakże podpisane zostało wyłącznie przez przewodniczącego zespołu. Podobnie treść zaskarżonego postanowienia organu II instancji z dnia [...] września 2014 r., utrzymującego w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu, wskazuje, że wydał je Zespół Wojewódzki. Podpisane zaś zostało ono jedynie przez przewodniczącego tego zespołu. Tymczasem przedstawione regulacje ustawy i rozporządzenia w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach co najmniej dwuosobowych, a proceduralnych w składach dwuosobowych, zatem kolegialnie. Oznacza to, że postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i postanowienie Zespołu Miejskiego, podjęte na podstawie art. 219 Kpa, wobec braku regulacji szczególnej, powinno być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisane przez wszystkich członków składów orzekających tych zespołów.
Wyjątki od zasady podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Należy zwrócić uwagę, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie zaś tego Kodeksu w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 oraz 124 §1 Kpa, do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy - także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz.
- 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania". Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1292 /06, lex nr 357455, w wyroku z dnia 5 maja 2006 r., I OSK 646/06 oraz wyrokach WSA w Łodzi z 31 stycznia 2008 r., III SA/Łd 623/07 oraz z dnia 8 maja 2008 r., III SA/Łd 41/08; vide: baza orzeczeń nsa. gov. pl.) i w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (vide: Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, "Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2013, wyd. LEX, wyd.
- 5. str. Str. 671 - 674.).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy okoliczność braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie odmowy wydania zaświadczenia oraz podpisania obu kontrolowanych postanowień jedynie przez przewodniczących zespołów prowadzi do stwierdzenia ich nieważności z powodu wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oba akty dotknięte są bowiem nieważnością z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 124 § 1 Kpa, określającego istotne elementy postanowienia. Analogiczny pogląd w zakresie oceny skutków omawianego naruszenia prawa wyrażony został - w odniesieniu do decyzji - w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90 (ONSA 1991, nr 1, poz. 18) oraz w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2005 r. II SA/Gd 1372/03 oraz WSA w Łodzi II SA/Łd 777/04 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Kontrolowane akty podlegały zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu już od dnia wyroku.
Ponownie orzekając w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem wskazań wypływających z uzasadnienia niniejszego wyroku (art. 153 ppsa).