Uzasadnienie
W dniu 12 stycznia 2006 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) wpłynęło pismo Starosty Powiatowego informujące o wykonaniu – bez pozwolenia na budowę - w październiku 2005 roku na działkach nr [...] należących do A.S., zbiornika wodnego. Pismem z dnia [...] lutego, doręczonym A.S. w dniu [...] lutego 2006 roku, PINB poinformował ją o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących wykonania - bez pozwolenia na budowę - zbiornika wodnego i wyznaczeniu na dzień [...] lutego 2006 roku wizji lokalnej. Podczas wizji A.S. przedstawiła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 roku znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno – rekreacyjnego w gospodarstwie agro-turystycznym położonym na działce [...] oraz oświadczyła, iż teren w miejscu zbiornika wodnego był obniżony i porośnięty roślinnością bagienną, a roboty związane z ukształtowaniem i pogłębieniem zbiornika wodnego zostały wykonane w październiku 2005 roku.
Po przeprowadzeniu wizji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych wskazanym przepisem, koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej w terminie dwóch miesięcy. Inwestorka była zobowiązana do przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] marca do PINB wpłynęło pismo A.S. w którym twierdziła ona, iż nie wykonała zbiornika wodnego, a jedynie w czerwcu 2005 roku przeprowadzona została rekultywacja już istniejącego zbiornika. Wykonane roboty polegały na oczyszczeniu bagiennego terenu wokół oczka wodnego, pogłębieniu go i ukształtowaniu brzegu ziemię z niego wydobytą.
W związku z tym pismem przeprowadzona została rozprawa administracyjna w miejscu położenia zbiornika, w ramach której PINB przesłuchał świadków zawnioskowanych przez stronę i wezwanych z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku znak: [...] nakazał skarżącej wykonać rozbiórkę zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 1016 z późn. zm). W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego i zebrany materiał dowodowy organ ustalił, iż wykonane na przełomie maja i czerwca 2005 roku roboty ziemne, polegające na wydobyciu z podmokłego terenu urobku doprowadziły do powstania zbiornika wodnego o ukształtowanych brzegach i do podwyższenia terenu o ok. 40 cm w wyniku rozplantowania na przylegającym terenie wydobytego urobku.
Zdaniem organu, wskazane roboty związane z wykonaniem zbiornika i nowym ukształtowaniem terenu wymagały pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż mimo upływu terminu do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej inwestorka ich nie przedstawiła, co zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ nadzoru do orzeczenia nakazu rozbiórki.
W odwołaniu od tej decyzji A.S. podnosiła iż nie dopuściła się samowoli budowlanej, a jedynie dokonała oczyszczenia zabagnionego zbiornika. Fakt ten zgłosiła w inspektoracie, przedstawiając decyzję o warunkach zabudowy i mapę sytuacyjną oraz uzyskując pouczenie, iż powinna dodatkowo wystąpić o pozwolenie wodno-prawne. W takiej sytuacji zarzucenie jej samowoli i nakazanie rozbiórki jest niezrozumiałe.
Decyzją z dnia [...] października 2006 roku znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tejże decyzji organ II instancji, uznając za zgodne z prawem stanowisko organu I instancji wywiódł m.in. iż, przeprowadzenie robót budowlanych w wyniku których powstał zbiornik wodny o wymiarach 49,3 m x 29,3 m i głębokości ok. 0,6 -0,8 m wymagało, stosownie do przepisów art. 29 – 31 Prawa budowlanego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, i nie zmienia tego okoliczność, iż budowa takiego stawu została wykonana na podmokłym terenie. Organ wskazał, że istniała możliwość legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego. Podstawowym warunkiem jego legalizacji w trybie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego było przedstawienie przez inwestora dokumentów wskazanych w ust.
3. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych wskazanym przepisem, koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej w terminie dwóch miesięcy. Inwestorka była między innymi zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, iż inwestorka dysponuje decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 roku, wydaną na jej wniosek z [...] grudnia 2005 roku, a zatem po dacie wszczęcia postępowania w sprawie budowy zbiornika tj. po dniu [...] stycznia 2006 roku. Decyzja ta, jako wydana po dacie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, nie spełnia zatem wymogu z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego możliwe jest zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skoro zatem inwestorka nie wywiązała się w nałożonym terminie z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów organ I instancji słusznie orzekł na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki przedmiotowego zbiornika wodnego.
Na tę decyzję A.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wywodziła, iż nie dopuściła się samowolnej budowy zbiornika wodnego, ale jedynie dokonała drenażu wokół istniejącego już zbiornika – oczka wodnego, porośniętego krzakami i błotnistego, które w ten sposób próbowała oczyścić. Zarzucała, iż organy wydające decyzje nie wzięły pod uwagę tych okoliczności potwierdzonych zeznaniami świadków ani nie powołały biegłego dla ustalenia stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę WINB domagał się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną bada więc jedynie to, czy organ administracyjny wydając decyzję naruszył prawo. Zakres rozstrzygnięć wojewódzkich sądów administracyjnych w wypadku uwzględnienia takiej skargi określa art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej powoływanej jako: ppsa) i jest podporządkowany celowi postępowania – kontroli legalności decyzji administracyjnych. W razie uwzględnienia skargi sąd administracyjny uchyla decyzję, stwierdza jej nieważność bądź stwierdza naruszenie prawa. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z mocy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako: Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ I, jak i II instancji, który jako organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozstrzyga sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.
Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 Kpa. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa skutkującego uznaniem wadliwości decyzji administracyjnej.
W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 roku znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybno – rekreacyjnego w gospodarstwie agro-turystycznym położonym na działce [...]. Do dowodu tego nie ustosunkował się organ I instancji, uchybiając tym samym przepisowi art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 Kpa. Stosownie do tych przepisów organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ II instancji odniósł się do dowodu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i uznał, iż nie miała ona przymiotu ostateczności w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Organ uznał bowiem, iż postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2006 roku tj. w dniu wpływu do PINB pisma Starosty z dnia [...] stycznia, zawiadamiającego o samowolnym wybudowaniu zbiornika wodnego. Z akt wynika zaś, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wyznaczeniu daty wizji lokalnej, dokonane pismem z dnia dotarło do A.S. w dniu [...] lutego 2006 roku (data odbioru pisma przez skarżącą na dowodzie doręczenia).
Z akt nie wynika natomiast by organ II instancji czynił ustalenia w przedmiocie tego czy i kiedy decyzja o warunkach zabudowy uzyskała przymiot ostateczności. Wskazać należy iż postępowanie w przedmiocie samowoli wszczęte zostało przez organ z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do postępowania wszczynanego na wniosek, nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1981 roku (SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz.15) stwierdzono, iż wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.
W orzeczeniu NSA o sygnaturze SA 152/81 (GP 1982, nr 1) przyjęto, że ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania. W świetle zaprezentowanych poglądów ustalenie organu II instancji dotyczące daty wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej było całkowicie dowolne i pozostawało w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi sprawy. Ta okoliczność w powiązaniu z faktem, iż organ nie ustalił kiedy decyzja o warunkach zabudowy uzyskała walor ostateczności świadczy o tym iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony jak i ocena dowodu w postaci decyzji o warunkach zabudowy miała charakter dowolny.
W ocenie Sądu naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa należało orzec jak w sentencji.
Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 ppsa. Koszty postępowania sądowego zasądzone zostały na rzecz skarżącej stosownie do art. 200 ppsa.