Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 78/20

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 27 marca 2013 r., Nr XXXIV/171/2013 Rada Gminy przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwałę opublikowano w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 26 kwietnia 2013 r. pod poz. 1182. Uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (aktualnie t.j. Dz. U.2019. 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.).

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie:

1. 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. przez niewskazanie w § 2 ust. 1 uchwały wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów tekstyliów i odzieży", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów regulaminu i skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego;
2. 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez wskazanie w § 15 ust. 2 i 3 uchwały, że: "ust. 2 Uprzątnięcie błota śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów (...), ust. 3 Nieusunięty lód należy posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości,, co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem stanowi nieuzasadnione poszerzenie obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości, stanowiąc tym samym naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego;
3. 3. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przez wskazanie w § 17 ust. 2 uchwały, że: "Właściciele nieruchomości, nieposiadający przydomowych oczyszczalni a posiadający zbiornik bezodpływowy (...) są zobowiązani do podpisania umowy na wywóz nieczystości z właściwym podmiotem określonym w rejestrze gminy oraz przekazania do gminy informacji o zawartej umowie oraz pojemności i rodzaju zbiornika bezodpływowego", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego;
4. 4. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wskazanie w § 18 ust. 2 uchwały, że: "Na tereny przeznaczone do wspólnego użytku zwierzęta domowe, w szczególności psy należy wyprowadzać na uwięzi, a psy ras uznanych za agresywne lub psy wzbudzające zagrożenie, także w kagańcu", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegacje ustawową;
5. 5. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wskazanie w § 18 ust. 4 uchwały, że: "Zabrania się wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, a także do sklepów i lokali gastronomicznych, aptek i pomieszczeń biurowych oraz wyprowadzania ich na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk i targowisk", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegacje ustawową;
6. 6. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wskazanie w § 18 ust. 6 uchwały, że: "Na terenach osiedli mieszkaniowych, w budynkach wielolokalowych - zabrania się utrzymania więcej niż trzech psów oraz więcej niż 5 kotów", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegacje ustawową;
7. 7. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez wskazanie w § 20 ust. 4 uchwały, że: "Wymagania dotyczące uli, 1) odległość uli od granicy działki musi wynosić co najmniej 10m, 2) w odległości mniejszej niż 10 m od granicy mogą znaleźć się tylko wtedy gdy pasieki od innych obiektów dziali mur, gęsta ściana krzewów lub też inne podobne ogrodzenie wysokości co najmniej 3 m", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegację ustawową;
8. 8. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez wskazanie w § 22 ust. 1 i 3 uchwały, że: "1. Obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar gminy, 3. Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji spoczywa na właścicielach nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeb", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegację ustawową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość, ewentualnie o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. skierowanym do Prokuratury Okręgowej, Wójt Gminy poinformował, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały nie były wydawane decyzje administracyjne, indywidualne rozstrzygnięcia (np. mandaty). Ponadto uchwała nie wywołała istniejących do dzisiaj lub do dnia jej obowiązywania określonych stosunków prawnych.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r. Prokurator Okręgowy cofnął skargę w części dotyczącej zarzutu opisanego jako pkt 7 skargi odnośnie § 20 ust. 4 uchwały i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Jednocześnie podtrzymał skargę z modyfikacją w zakresie zarzutów oraz wniosku, wskazując, że zaskarża ją w części dotyczącej: § 2 ust. 1, § 15 ust. 2 i 3, § 17 ust. 2, § 18 ust. 2, 4, 6, § 22 ust. 1, 3, 4, § 23, § 26.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności skarga podlegała badaniu pod względem jej dopuszczalności, a to wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na utratę mocy skarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2015.87) dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 61, art. 6n, art. 6r. ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 tej ustawy zachowały moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 31 sierpnia 2016 r. Tym samym będąca w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej uchwała Rady Gminy z dnia 27 marca 2013 r., Nr XXXIV/171/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zachowała moc prawną tylko do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Jeżeli chodzi o zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, to w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Kontroli sądowej mogą zatem podlegać, po formalnej utracie mocy obowiązującej, jedynie te akty prawa miejscowego, w oparciu o które wydane zostały lub mogły zostać wydane indywidualne rozstrzygnięcia, powstały bądź mogły powstać określone stosunki prawne, a tym samym skutki uchwał tych wykraczają bądź przynajmniej mogą wykraczać w czasie poza okres obowiązywania uchwały. Nie mogą natomiast podlegać kontroli sądu te akty prawa miejscowego, których działanie skończyło się w dacie, w której akt utracił moc obowiązującą, definitywnie ustały bowiem wszelkie określone w uchwale takiej uregulowania, a istnienie uchwały nie spowodowało powstania żadnych istniejących nadal stosunków prawnych, na jej podstawie nie wydawano żadnych indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, a w konsekwencji nie wywołała ona skutków prawnych, które istnieją do chwili obecnej. Do takich uchwał należy zaliczyć skarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Jak bowiem wynika z opisanego wyżej pisma Wójta Gminy z [...] marca 2020 r. w okresie obowiązywania skarżonej uchwały nie zostały wydane na jej podstawie żadne decyzje administracyjne, indywidualne rozstrzygnięcia np. mandaty. Ponadto stosownie do art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń (t.j. Dz.U.2019.821), karalność za wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. Tym samym, nie jest już możliwe ukaranie kogokolwiek za naruszenie postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku, który utracił moc z dniem 31 sierpnia 2016 r.

W konsekwencji, ponieważ w oparciu o skarżoną uchwałę nie były wydawane indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne, a po utracie przez nią mocy obowiązującej nie ma obecnie żadnej możliwości stosowania jej postanowień, nie podlega ona kontroli sądu. Jak bowiem wyżej wskazano, w przypadku uchylenia aktu prawa miejscowego może on być nadal przedmiotem sądowej kontroli, gdy wywołał w przeszłości skutki lub gdy takie skutki może jeszcze wywołać w przyszłości. Taka jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie, która utraciła moc i która nie wywołała i nie może już na przeszłość wywołać żadnych skutków prawnych, nie może być przedmiotem skutecznego zaskarżenia z uwagi na brak substratu zaskarżenia (tak też np. postanowienie WSA w Krakowie z 2 października 2019 r., II SA/Kr 868/19, postanowienie WSA w Kielcach z 16 stycznia 2020 r. II SA/Ke 904/19).

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności, Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.