Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przekazania w administrowanie budynkami oraz lokalami Burmistrz Miasta Z., powołując się m.in. na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej jako: ustawa o sg) oraz art. 25 ust. 3 i art. 189 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływanej jako: ustawa o gn) postanowił przekazać administrowanie budynkami i lokalami wchodzącymi w skład zasobu gminnego Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Z. (dalej powoływanemu jako: ZGM). Na mocy wskazanego zarządzenia ZGM przejął administrowanie określone w zarządzeniu jako czynności związane z właściwym utrzymaniem niewyodrębnionych lokali mieszkalnych i innych oraz terenu bezpośrednio przylegającego do zarządzanej nieruchomości.
Zakres czynności do których podejmowania w ramach administrowania upoważniony został ZGM określony został w § 2 i 3, zasady naliczania stawki czynszu za lokale mieszkalne i niemieszkalne w § 4, a zasady rozliczania między stronami i obowiązki stron w tym zakresie w §§ 5 - 8 zarządzenia.
W dniu [...] roku Wojewoda Lubuski wniósł skargę na zarządzenie Nr [...] Burmistrza Gminy Z.. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o sg w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa) zarzucał zarządzeniu istotne naruszenie przepisów art. 25 ust. 3 i art. 189 ustawy o gn. w związku z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo o zamówieniach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku, Nr 164, poz. 1163 ze zm.) wnosił o stwierdzenie jego nieważności.
W uzasadnieniu skarżący organ nadzoru wywodził, iż w dniu [...] roku wpłynęła do niego skarga grupy radnych Rady Miejskiej w Z. na kwestionowane zarządzenie, zarzucająca iż zostało ono wydane z pominięciem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, a administrowanie lokalami przekazano podmiotowi, który nie został wyłoniony w drodze przetargu. Organ wskazywał, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające (obejmujące pismo organu nadzoru [...] i odpowiedź Burmistrza Miasta Z. [...]) potwierdziło zarzuty stawiane przez radnych. Wywodził, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gn gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta.
Jednocześnie ust. 3 powyższego przepisu dopuszcza powierzenie wykonywania czynności związanych z gospodarowaniem zasobem zarządcom nieruchomości, rzeczoznawcom majątkowym, pośrednikom w obrocie nieruchomościami lub przedsiębiorcom, którzy zatrudniają te osoby. Wyłonienie tych podmiotów następuje na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. Równocześnie jednak przepis art. 189 ustawy o gn wskazuje, iż zarządzanie nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości powierzone może być podmiotom tworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem, że będzie ono wykonywane przez uprawnionych zarządców nieruchomości. Odwołując się do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa o gk) Wojewoda wywodził, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić gospodarkę komunalną w formie zakładu budżetowego, czyli jednostki sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje zadania oraz pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, albo też powierzyć ją spółkom prawa handlowego (spółce z ograniczoną odpowiedzialnością czy spółce akcyjnej).
W tym drugim przypadku prawo dopuszcza, by stosunki prawne między gminą i spółką regulowane były uchwałami organów stanowiących gminy i uchwałami zgromadzeń wspólników spółki. Wówczas udział gminy w przedsięwzięciu komunalnym tożsamy będzie z podejmowaniem uchwał przez organy spółki, jako, że wspólnikami spółki komunalnej są gminy. W sytuacji, gdy gmina zleci zarządowi spółki gminnej wykonanie określonych usług, umowa cywilno-prawna między gminą a spółką jest zbędna, tym bardziej, że jej stronami, choć reprezentowanymi przez różne osoby fizyczne, byłaby ta sama osoba prawna - gmina. Wskazywał, iż w myśl art. 2 ustawy o gk jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić gospodarkę komunalną w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
Natomiast art. 3 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z takiej konstrukcji przepisów wynika, iż wolą ustawodawcy było wyróżnienie dwóch różnych sposobów realizacji zadań należących do zakresu gospodarki komunalnej. W pierwszym przypadku gmina, będąc udziałowcem lub akcjonariuszem spółki komunalnej, decyduje ojej bycie prawnym i gospodarczym, narzucając jej odpowiednie wymagania decyzjami własnych organów stanowiących, podejmowanymi w trybie uchwał rady gminy. W drugim zaś gmina ma jedynie wpływ na kształtowanie warunków umowy cywilno-prawnej, które musi negocjować, z uwzględnieniem ustawy Prawo o zamówieniach publicznych.
Wprowadzenie takich obostrzeń ma na celu zapobiegnięcie działaniom monopolistycznym, ograniczającym konkurencję i wyeliminowanie niekorzystnych zjawisk społeczno-gospodarczych. Organ nadzoru wskazywał, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta Z. powierzył zaskarżanym zarządzeniem wykonywanie spraw z zakresu gospodarki komunalnej Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o., którego jedynym udziałowcem, jak wynika z przedłożonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, jest Przedsiębiorstwo Komunalne P. Spółka Akcyjna. Oznacza to, że na mocy niniejszego zarządzenia administrowanie gminnym zasobem lokalowym przekazane zostało odrębnemu od gminy podmiotowi na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o gk.
Z kolei brzmienie art. 189 ustawy o gn wskazuje, iż zarządzanie nieruchomościami należącymi do zasobu gminnego powierzone może zostać podmiotom tworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego, tymczasem w niniejszej sprawie zarządzanie powierzono podmiotowi utworzonemu nie przez Gminę Z., a przez spółkę akcyjną P.. Zdaniem skarżącego, bez znaczenia pozostaje fakt, iż jedynym akcjonariuszem Przedsiębiorstwa P. pozostaje wg odpisu Krajowego Rejestru Sądowego Gmina Z.. W tej sytuacji P. S.A. traktować bowiem należy jako odrębny, samodzielny podmiot gospodarczy. Przyjęcie prezentowanej przez stronę przeciwną wadliwej - w ocenie Wojewody - interpretacji przepisów ustaw o gospodarce komunalnej i o gospodarce nieruchomościami prowadzić mogłoby do nadużyć w postaci prób omijania wymogów dotyczących zamówień publicznych, poprzez tworzenie przez spółki komunalne dalszych spółek i ich spółek-córek, a następnie powierzanie im realizacji zadań komunalnych w drodze bezprzetargowej i niekontrolowanego wydatkowania środków publicznych.
Zdaniem strony skarżącej, Burmistrz Miasta Z. mógł administrowanie gminnym zasobem mieszkaniowym przekazać w drodze zarządzenia jedynie Przedsiębiorstwu Komunalnemu P. S.A., jako spółce, której Gmina Z. jest jedynym akcjonariuszem, natomiast powierzenie tego zadania Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o zamówieniach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Z. wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do wywodów skargi podnosił, iż analiza przepisów przytoczonych przez Wojewodę nie rozwiązuje problemu oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Wywodził, iż dopiero przepis art. 9 ustawy o gk oraz analiza aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, przedmiotu działalności tej spółki oraz Przedsiębiorstwa Komunalnego P. S.A. w Z. oraz powiązań organizacyjnych i majątkowych pomiędzy spółkami prawa handlowego a jednostką samorządu terytorialnego pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z prawem. Burmistrz wskazywał, iż Przedsiębiorstwo Komunalne P. S.A. w Z. jest komunalną osobą prawną, gdyż zgodnie z przepisami art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gk, Gmina Z. o statusie miejskim jest jej jednoosobowym założycielem i wyłącznym akcjonariuszem.
Tym samym wymieniona spółka jest związana z założycielem funkcjonalnie, organizacyjnie i majątkowo. Funkcjonalne powiązanie z jednostką samorządu terytorialnego polega na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Organizacyjny związek to wykonywanie zwierzchnictwa nad spółką, a powiązania majątkowe to działanie w oparciu o wydzielone mienie gminy. Przez te wymienione formy działania Przedsiębiorstwo Komunalne P. S.A. jest komunalną osobą prawną, która w celu usprawnienia zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Z. utworzyła spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą ZGM z siedzibą w Z.. Przedmiotem działalności utworzonej spółki jest dotychczasowa działalność utworzonej przez gminę osoby prawnej. Powołana spółka jest taka sama jak i jej założyciel, i tak samo powiązana funkcjonalnie, organizacyjnie i majątkowo z gminą. Wskazane wyżej powiązania spowodowały, że sposób zlecania zadań własnych został określony w zarządzeniu Nr [...] z [...], a zarząd Przedsiębiorstwa Komunalnego P. S.A. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. z pismem z [...] roku o rozważenie możliwości bezpośredniego zlecenia zarządzania nieruchomościami komunalnymi nowo utworzonej spółce.
Na rozprawie w dniu [...] roku strony podtrzymały swe stanowiska. Pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, iż istotność naruszenia prawa przejawia się w samym charakterze opisanego w skardze naruszenia przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga wniesiona na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o sg w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa podlegała uwzględnieniu. W badanej sprawie zarządzenie Burmistrza Gminy Z. ma charakter władczy i związane jest z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie gospodarki komunalnej określonych przepisach mających charakter publicznoprawny zatem akt ten podlegał kontroli organu nadzoru o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o sg. W ocenie Sądu, istota sporu między stronami sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy spółka pod nazwą ZGM może być uznana za podmiot o jakim mowa w art. 189 ustawy o gn tj. podmiot utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminę) w celu zarządzania nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości.
Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd w pełni aprobuje zaprezentowane w skardze stanowisko dotyczące prawnie dopuszczalnych form prowadzenia przez gminę gospodarki komunalnej tj. realizacji zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, wywodzone jak się wydaje nie tylko z własnej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce komunalnej ale z poglądów wyrażonych w tej materii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 roku (II GSK 105/05 -ONSAiWSA 2006/2/62). Jedną z dopuszczalnych form prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminę jest utworzenie przez nią spółki prawa handlowego (spółki z o.o. lub akcyjnej) stosownie do przepisów ustawy o gk. Jednakże charakter prawny stosunków zachodzących między gminą a utworzoną przez nią w myśl wskazanych przepisów spółką kapitałową, powołaną w celu realizacji zadań gminy ze sfery użyteczności publicznej nie daje podstaw do uznania, iż spółka ZGM została utworzona przez Gminę Z. i, że utworzenie to nastąpiło w celu określonym przez przepis art. 189 ustawy o gn.
Spółkę ZGM powołała do życia spółka akcyjna P., odrębna od Gminy Z. osoba prawna. Ten również podmiot, a nie Gmina Z. określił w akcie założycielskim spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przedmiot jej działania jako "zarządzanie nieruchomościami na zlecenie". Tak określony przedmiot działania wskazuje, że jest on uregulowany odmiennie (znacznie szerzej) niż cel wynikający z przepisu art. 189 ustawy o gn skoro mowa jest ogólnie o nieruchomościach bez ograniczenia, iż chodzi o te należące do zasobu gminnego. Zaś forma uzyskiwania przedmiotu działalności "zlecenie" wskazuje, iż następować to będzie w wyniku umów cywilnoprawnych. Taki przedmiot działalności spółki ZGM oznacza, że w istocie wykracza on poza sferę użyteczności publicznej. Wbrew stanowisku Burmistrza, pozycja Gminy Z. w stosunku do spółki ZGM w zakresie jej powiązań organizacyjnych, funkcjonalnych i majątkowych z tą jednostką samorządu terytorialnego nie jest taka sama jak pozycja Gminy wobec spółki P..
Spółka ZGM jest wobec spółki P. spółką zależną w rozumieniu art. 10b u ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych. Wpływ Gminy Z. na spółkę ZGM, jako utworzoną i zależną od spółki (dominującej) P., jest jedynie pośredni. Wynika z faktu, iż Gmina jest jedynym akcjonariuszem spółki dominującej. Tymczasem relacje pomiędzy gminą a utworzoną przez nią spółką kapitałową mają charakter bezpośredni i przejawiają się głównie w powiązaniu kapitałowo - korporacyjnym i funkcjonalnym. Zachowanie określonego w akcie założycielskim spółki, a wyznaczonego przez gminę profilu działalności spółki gwarantują szerokie uprawnienia kontrolne jedynego wspólnika (jedynego akcjonariusza) wobec utworzonej spółki. Gmina, wykonując swe zadania własne poprzez spółkę prawa handlowego, którą utworzyła, może regulować swe stosunki prawne z taką spółką aktami swoich organów stanowiących i uchwałami zgromadzenia wspólników (akcjonariuszy) spółki, nakazującymi organowi wykonawczemu spółki podejmowanie określonych działań.
Tej "bezpośredniości" pozbawione są relacje zachodzące między Gminą Z. a ZGM spółka z o.o. ZGM jako spółka utworzony został przez P. SA, odrębną od Gminą osobę prawną, występującą w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, za której zobowiązania majątkowe Gmina nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Skoro, jak twierdzi Burmistrz Gminy Z., Spółka P. jest komunalną osobą prawną, bowiem została utworzona w celu realizacji zadań Gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, która to spółka jedynie w celu usprawnienia zarządzania nimi utworzyła ZGM, to w istocie cel o jakim mowa w art. 189 ustawy o gn został już zrealizowany przez utworzenie P. Zatem utworzenie przez nią spółki ZGM nie może być uznane za realizację już osiągniętego celu ustawowego. W szczególności uznanie przez spółkę P., iż z przyczyn organizacyjnych korzystne jest dla niej przejęcie zadań w zakresie administrowania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład gminnego zasobu przez powołany przez nią podmiot nie może uzasadniać uznania, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 189 ustawy o gn.
Z tych przyczyn należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że zlecenie zadań określonych w zarządzeniu nr [...] spółce ZGM możliwe byłoby jedynie w trybie przewidzianym w art. 25 ust 3 ustawy o gn, obligującym do zastosowania procedury przetargowej stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku -Prawo o zamówieniach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku, Nr 164, póz. 1163 ze zm.)- Tym samym uznać należało, iż zaskarżone zarządzenie narusza przepis art. 189 ustawy o gn. W ocenie Sądu charakter naruszenia wskazanego przepisu stanowi istotne naruszenie prawa. Jego konsekwencją było bowiem uznanie przez Burmistrza Gminy Z., iż dla powierzenia zadań o jakich mowa w zaskarżonym zarządzeniu nie jest wymagane dochowanie przepisów art. 25 ust. 3 ustawy o gn i ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Zgodzić się wobec tego należy ze stanowiskiem skarżącego Wojewody, iż zaakceptowanie interpretacji przepisów dokonanej przez Burmistrza Gminy Z. prowadzić mogłoby do nadużyć w postaci prób omijania wymogów dotyczących zamówień publicznych, poprzez tworzenie przez spółki komunalne dalszych spółek i ich spółek-córek, a w konsekwencji powierzania im realizacji zadań komunalnych w drodze bezprzetargowej i niekontrolowanego wydatkowania środków publicznych
Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego aktu w całości (art. 147 § 1 ppsa) oraz stwierdził, iż nie może on być stosowany do czasu uprawomocnienia się orzeczenia (art. 152 ppsa).