Uzasadnienie
1. G.K. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. (data wpływu do organu – 3 grudnia 2012 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Wskutek złożonego przez uczestnika postępowania M.K. odwołania, decyzja organu I instancji została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego wraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
2. Rozpatrując sprawę ponownie, w odniesieniu do wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium, Wójt Gminy ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ewid. [...] przeznaczona pod planowaną zabudowę stanowi grunty o powierzchni 0,5 ha oznaczone symbolami RV (0,0078 ha) i RVI (0,4922 ha). Właścicielami działki są H.S. i A.S.. Organ wskazał, że wydanie decyzji dla zabudowy zagrodowej jest możliwe tylko wtedy, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie (przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej). Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa. Warunek ten, zdaniem Wójta, został spełniony. Wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości rolnych o powierzchni 5,5410 ha gruntów rolnych w obrębie gminy, co przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie.
Pismem z dnia [...] maja 2013r. organ I instancji skierował do inwestorki pismo informujące o konieczności uzupełnienia złożonego wniosku zgodnie z wytycznymi SKO zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej w niniejszej sprawie i w oparciu o art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz w związku z art. 7, 8 i 77 k.p.a. wezwał do udzielenia informacji i dowodów potwierdzających status inwestora - jako rolnika.
G.K. wystosowała do organu pismo, w którym oświadczyła, że jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym od 1986 roku gospodarstwo rolne w miejscowości [...], o powierzchni 5,5410 ha (tj. łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha). Dodatkowo wnioskodawczyni oświadczyła, że pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące działalności rolniczej, a w latach 80-tych ukończyła kurs rolniczy. Następnie organ zwrócił się do Referatu Spraw Obywatelskich i Administracyjnych o przekazanie w formie pisemnej informacji dotyczącej miejsca zameldowania G.K. na pobyt stały. Na podstawie rejestru mieszkańców w/w referat w dniu [...] maja 2013r. wydał poświadczenie zameldowania na pobyt stały G.K. pod adresem: [...].
Mając na względzie dokonane ustalenia, Wójt Gminy wydał dnia [...] lipca 2013 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
3. Od decyzji tej odwołał się M.K., wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Tym razem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w przeprowadzonym przez Wójta postępowaniu nie została dokonana indywidualna ocena, czy prowadzone przez wnioskodawcę gospodarstwo związane jest z planowana zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego, przy czym dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej przez wnioskodawcę, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego.
Zdaniem SKO przesłane oświadczenie G.K., potwierdzające możliwość funkcjonalnego powiązania prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego z dalszą działalnością planowaną na dz. nr [...] - jest ogólnikowe. Nie pozwoliło ono składowi orzekającemu dokonać oceny czy prowadzone przez wnioskodawcę gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową. Zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana nadto, jak wskazało Kolegium, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności służących wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego osób trzecich, jak i słusznego interesu wnioskodawcy.
4. Ponownie prowadząc postępowanie Wójt Gminy skierował do wnioskodawczyni pismo z prośbą o doprecyzowanie złożonego wniosku o informacje dotyczące funkcjonalnego powiązanie prowadzonego gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...] z ewentualną dalszą działalnością planowaną na działce nr ewid. [...]. W dniu 3 lutego 2014 r. do organu wpłynęło pismo G.K., w którym wnioskodawczyni poinformowała, że prowadzona działalność rolnicza wymaga codziennego wyjazdu do [...] (bank, giełda, doradca finansowy, weterynarz), a obecne miejsce zamieszkania tj. [...] stwarza znaczne uciążliwości w codziennych przejazdach na trasie [...] (ok. 22 km).
Budowa budynku mieszkalnego w miejscowości [...] zmniejszy odległość do [...] na odcinek ok. 3,4 km i będzie to najlepsze rozwiązanie docelowe. Opracowywany obecnie wniosek z Funduszu Unijnego wymaga częstego korzystania z pomocy doradcy rolniczego zamieszkałego w [...]. Pokonywanie trasy [...] zabiera dużo czasu. Wnioskodawczyni podała, że zamierza wybudować budynek mieszkalny w miejscowości [...] z uwagi na bardzo dogodne połączenie komunikacyjne pomiędzy [...].
Zamierza rozszerzyć działalność gospodarczą o kolejne dwa budynki gospodarcze planowane w miejscowości [...] z uwagi na dogodny dostęp komunikacyjny z drogi krajowej nr 3. Poza tym w przypadku wybudowania siedliska w miejscowości [...] zniknie dotychczasowy problem z dostępem do Internetu, który w [...] jest znacznie ograniczony, a konieczny do prowadzenia gospodarstwa rolnego na odpowiednim poziomie z wykorzystaniem dostępnych technik komunikacyjnych.
W oparciu o wskazane oświadczenie, organ jednoznacznie stwierdził istnienie powiązania istniejącego gospodarstwa rolnego w [...] z planowaną inwestycją w miejscowości [...], w związku z czym wydał dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.).
W decyzji tej organ określił rodzaj zabudowy, funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego i zagospodarowania terenu, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki obsługi w zakresie Infrastruktury technicznej i komunikacji.
W uzasadnieniu decyzji organ omówił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a następnie przedstawił wyniki przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stwierdził, że planowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1, a nadto, przytaczając treść § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego uznał, że planowana inwestycja realizowana będzie jako zabudowa zagrodowa w rodzinnym gospodarstwie rolnym.
5. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy złożył M.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzucił, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie ze standardami dobrej administracji wynikającymi z ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, jak również z nadrzędnych w stosunku do niej aktów: Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skutkiem powyższego było wydanie zaskarżanej decyzji, która nie czyni zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej, co miało istotny wpływ na wadliwość decyzji.
Pełnomocnik podniósł, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania funkcji budynków gospodarczych i profilu prowadzonej działalności rolniczej przez wnioskodawcę. Nie pozwala to na ocenę, czy w związku z planowaną zabudową zostanie zachowana kontynuacja funkcji, a jeśli tak, to w jaki sposób i przy założeniu jakiego rodzaju działalności gospodarczej wnioskodawczyni. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie doprowadził do wyjaśnienia, jaki charakter będę miały budynki gospodarcze i jaki dokładnie będzie związek ich zabudowy z dotychczas prowadzoną działalnością i gospodarstwem w [...].
6. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił tok przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, a następnie zacytował treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. twierdząc, że warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji spełniającej wymagania określone w tym przepisie oraz zgodnej z przepisami odrębnymi. W szczególności organ skupił się na tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która w świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, pod warunkiem, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
W opinii organu związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa. Legalna definicja pojęcia "zabudowa zagrodowa" znajduje się w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wskazuje, że ilekroć jest mowa o zabudowie zagrodowej – należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
SKO wskazało, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowo-administracyjnym, zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uważa się za wykorzystywane rolniczo.
Kolegium przyznało rację pełnomocnikowi, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej i nie ustalił funkcjonalnego powiązania gospodarstwa rolnego wnioskodawcy z planowaną zabudową zagrodową. W treści złożonego przez G.K. oświadczenia z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym wnioskodawczyni miała wyjaśnić i wykazać funkcjonalne powiązanie planowanej inwestycji z istniejącym już gospodarstwem, okoliczność ta, wbrew stanowisku organu I instancji nie została wykazana. Stąd stanowisko organu I instancji, że jest to pismo potwierdzające powiązanie prowadzonej działalności gospodarczej z planowaną zabudową organ odwoławczy uznał za błędne.
Zdaniem SKO z akt sprawy nadal nie wynika, czy wnioskodawczyni faktycznie na chwilę obecną prowadzi gospodarstwo rolne i o jakim profilu, w jaki sposób są wykorzystywane istniejące budynki gospodarcze i z przeznaczeniem na jaki cel zamierza wybudować nowe budynki gospodarcze objęte planowaną inwestycją oraz czy posiada już siedlisko. Są to okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które organ I instancji pominął.
7. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uczestnik postępowania A.S., w której nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu. W uzupełnieniu skargi, na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. zarzucił organowi nadrzędnemu opieszałe i przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, twierdząc jednocześnie, że postępowanie SKO narusza jego prawa do dysponowania własnością. Zarzucił, że wobec braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, nie może sprzedać przedmiotowej działki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego toku instancji, nie wniósł on bowiem odwołania od decyzji organu I instancji.
Uczestnik postępowania M.K., działający przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] grudnia 2014r. wniósł o oddalenie skargi w całości, jako niespełniającej podstawowych wymogów formalnych oraz wniesionej przez osobę nieuprawnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że wnioski o odrzucenie skargi złożone przez organ i pełnomocnika uczestnika M.K. nie zasługują na uwzględnienie. Skarga spełnia wymogi określone w art. 57 § 1 p.p.s.a. Możliwość a nawet konieczność wdrożenia postępowania zmierzającego do uzupełninia braków formalnych skargi przewidują art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W zakreślonym terminie braki skargi zostały uzupełnione, natomiast organ i pełnomocnik uczestnika nie odnieśli się w swoich wystąpieniach do treści pisma uzupełniającego braki skargi z dnia [...] grudnia 2014 r.
Choć kwestia ta nie jest sporna podkreślić należy, że skarżący jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest legitymowany do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
9. Przedmiot sprawy wiąże się przede wszystkim z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego i jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5 art. 61 u.p.z.p. Warunki te dotyczą kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3). Ponadto ustawa stawia warunek, by teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) u.p.z.p.; a także, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Normy wynikające z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., wprowadzają tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu: stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym, przy czym podkreślenia wymaga, że zasada ta - z woli ustawodawcy - odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej.
Jednak w sprawie rozważeniu podlega wyjątek przewidziany ust. 4 art. 61 u.p.z.p., który przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasad dobrego sąsiedztwa, w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
10. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Także w art. 2 pkt 2 ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.
Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej, dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Niedopuszczalne jest zatem ograniczenie pojęcia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w tym przepisie do tej jego części, która położona jest na terenie gminy, w której planowana jest realizacja zabudowy zagrodowej (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, LEX nr 573589).
11. Dlatego trafnie organ II instancji wskazał, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Słusznie wskazał też, że zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami położonymi w [...]. Zgodzić się również należy z tym, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie są kompletne i w decydującej dla kierunku rozstrzygnięcia mierze opierają się na niezweryfikowanym innymi dowodami oświadczeniu (piśmie) inwestora (wnioskodawcy). Wnioskodawca wskazała na powody inwestycji w [...], nadal jednak, co trafnie podkreśliło SKO nie wiadomo, jaką konkretnie działalność rolniczą prowadzi wnioskodawczyni i z przeznaczeniem na jaki cel planuje wybudować budynki gospodarcze objęte przedmiotową w sprawie inwestycją i co najważniejsze brak jest tych elementów, które jednoznacznie przesądzają o związku nowej zabudowy z prowadzonym już przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym.
W tym też zakresie decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i jej wnioski Sąd podziela. Nietrafne jest zatem stanowisko skarżącego, że stan faktyczny sprawy jest wystarczający do podjęcia stanowczej decyzji i uwzględnienia wniosku, tak jak to uczynił organ I instancji. Niewątpliwie prawem inwestora, a także właściciela nieruchomości, jest wolność w zakresie korzystania z niej i zabudowy. Wolność ta ma pewne ograniczenia wynikające z władztwa gminy w zakresie nadzoru nad ładem architektonicznym i przestrzennym wynikające z wyżej powołanych przepisów, dla których zastosowania konieczne jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny (art. 80 k.p.a.).
12. O uchyleniu zaskarżonej decyzji zadecydowały inne względy. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja kasacyjna, a więc wydana przez SKO w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W tym też zakresie zadaniem sądu było ocenić, czy organ odwoławczy miał możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, czy też zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Takie uwarunkowania decyzji kasacyjnej wynikają z tego, że organ odwoławczy, inaczej niż sąd administracyjny, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Kompetencja przewidziana art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem tylko wyjątkiem i co za tym idzie wymagającym ścisłej i restryktywnej wykładni.
Po nowelizacji kodeksu konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą.
Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi tu więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA nr 4/2011, s. 19 i n.). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano, między innymi, że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
13. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).
Organ II instancji wykazał, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, ale nie wykazał, iż konieczne jest wydanie kolejnej decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, co akcentuje skarżący, że postępowanie administracyjne toczy się od grudnia 2012 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już dwukrotnie uchylał decyzje organu pierwszej instancji, a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił po raz trzeci decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę organowi I instancji po raz kolejny do ponownego rozpoznania. W sytuacji, w której organ I instancji nie radzi sobie lub wręcz nie realizuje wskazań zawartych w poprzednich decyzjach kasacyjnych, dla zachowania zasady zaufania do działań administracji publicznej, ustabilizowania sytuacji prawnej oraz zrealizowania praw stron konieczne jest rozstrzygnięcie przez Kolegium sprawy w sposób merytoryczny.
W sprawie możliwe jest bowiem, by organ ten sam zrealizował poczynione w uzasadnieniu decyzji wskazówki co do dalszego postępowania, ewentualnie wykorzystał możliwość zlecenia niektórych czynności dowodowych organowi I instancji. Wskazać tu należy, że "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", o którym mowa w art. 136 k.p.a. może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. W sprawie został już częściowo zgromadzony materiał dowodowy, przedmiot sprawy i jego ramy są już również ustalone. Z tych względów możliwa jest uzupełnienie braków w zakresie stanu faktycznego, by doszło do załatwienia sprawy w sposób merytoryczny.
Uznając zatem naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, to jest art. 136 i 138 § 1 i 2 k.p.a., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skarga, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podlegała uwzględnieniu.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono bowiem skarżący oświadczył, że nie domaga się ich zwrotu.