Uzasadnienie
Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] września 2013 r. (numer [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego L.Z. kary pieniężnej w wysokości 1000 zł.
Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:
W wyniku rozpoznania odwołania L.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], doręczoną stronie w dniu 28 maja 2013 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o cofnięciu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydanej jej w dniu [...] października 2004 r.
Pismem z [...] maja 2013 r. Naczelnik Wydziału Przedsiębiorczości i Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta poinformował L.Z. o uzyskaniu przez opisaną wyżej decyzję w przedmiocie cofnięcia licencji waloru decyzji ostatecznej i wezwał do zwrotu licencji w terminie 14 dni - pod rygorem nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł przewidzianej w art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
W dniu 19 czerwca 2013 r. organ I instancji przesłał L.Z. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, przewidzianej w art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zawiadomienie to zostało odebrane przez stronę osobiście w dniu 4 lipca 2013 r.
Pismem procesowym z dnia [...] lipca złożonym w organie I instancji w dniu 8 lipca 2013 r. L.Z. zarzucił, iż licencję odebrano mu przedwcześnie bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał w dniu 4 lipca 2013 r. o godz. 14, a już tego dnia w godzinach rannych jej zatrzymania dokonał kontroler Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego. Takie działanie organów pozbawiło go jedynego źródła utrzymania, nadto nastąpiło w sytuacji gdy wystąpił do SKO z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji pozbawiającej go licencji, a który to wniosek nie został jeszcze rozpoznany. Nadto zarzucał, iż doręczone mu pismo o wszczęciu postępowania nie zawiera daty dokonania tej czynności. Podnosząc wskazane okoliczności zażądał natychmiastowego zwrotu zatrzymanej licencji.
Do pisma dołączył pokwitowanie z dnia [...] lipca 2013 r. wystawione przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego potwierdzające zatrzymanie licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powołaniem przepisu art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. numer [...] Prezydent Miasta - z upoważnienia którego działał Naczelnik Wydziału Przedsiębiorczości i Działalności Gospodarczej – powołując się na przepis art. 95 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.) nałożył na L.Z. karę pieniężną w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał między innymi, że pisma wysłane stronie w dniu 19 czerwca 2013 r. to pismo informujące o przekazaniu do SKO wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które choć pozbawione daty wszczęcia wywiera swój skutek dopiero od doręczenia go stronie oraz upomnienie z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczące sprawy zakończonej ostateczną decyzją o zatrzymaniu mu licencji.
Nadto wyjaśnił, iż działania inspekcji transportu drogowego również były związane z tą decyzją, dotyczyły zatem innej sprawy. Wobec faktu, iż strona, mimo kilkukrotnych pouczeń o obowiązku zwrotu cofniętej licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna i skutkach jego zaniechania, tego nie dokonała konieczne stało nałożenie kary przewidzianej w art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy o wykonywaniu transportu drogowego.
W odwołaniu od decyzji L.Z. zarzucił, że złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką do którego nie ustosunkował się ani organ I instancji, ani SKO, wobec czego wydana decyzja stanowi dla niego zaskoczenie. Pozostawał bowiem w przekonaniu, iż milczenie organów jest równoznaczne z uwzględnieniem jego wniosku zważywszy na wiedzę organów o jego staraniach o ułaskawienie oraz treści uzasadnienia wyroku sądu rejonowego.
Powołaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując podobnie jak organ I instancji na przepis art. art. 95 a ust. 1 pkt 2 oraz dodatkowo art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dokonując ustaleń faktycznych analogicznych jak Prezydent Miasta, stwierdziło, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przewoźnik drogowy zobowiązany jest zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11 tej ustawy organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Decyzja Prezydenta Miasta o cofnięciu licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką stała się ostateczna z dniem [...] maja 2013 r., w związku z czym strona zobowiązana była do zwrotu tej licencji do dnia [...] czerwca 2013 r. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie L.Z. nie zwrócił licencji organowi I instancji. Została mu ona odebrana przez kontrolera WITD w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem po terminie przewidzianym w art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym.
Kolegium wskazało na zapis art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przewidujący, że przedsiębiorca, który nie zwraca licencji lub wypisów z licencji właściwemu organowi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna, podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawach udzielenia licencji (art. 95a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). Podkreśliło, iż powołany przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organy administracji - w przypadku opóźnienia w zwrocie licencji - od nałożenia kary pieniężnej, jak również nie uprawnia tych organów do miarkowania wysokości kary. Ten restrykcyjny charakter regulacji ma na celu pozbawienie możliwości posługiwania się licencją przez przewoźnika, któremu cofnięto ją w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Niezwrócenie licencji w terminie przewidzianym ustawą zobowiązuje zatem organ licencyjny do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej przez ustawodawcę.
Kolegium stwierdziło, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji w przedmiocie cofnięcia licencji (który ostatecznie L.Z. skierował do WSA w Gorzowie Wlkp.) nie zwalniało go się z obowiązku zwrotu dokumentu licencji w terminie określonym w art. 15 ust. 4 ustawy, tym bardziej, że wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 653/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił jego skargę wniesioną w tej sprawie.
W skardze L.Z. wniósł o uchylenie decyzji SKO z [...] września 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazanym aktom zarzucił kilkakrotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz pośpiech i napastliwość wobec niego jako praworządnego obywatela, krytykującego organizatorów ruchu drogowego. W motywach skargi wywodził, iż organy tego samego państwa powinny działać w oparciu takie same, a nie różne procedury, co wprowadza obywatela w błąd. Wskazywał, iż już w dniu 6 czerwca 2013 r. złożył do SKO wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji o cofnięciu licencji, który ponowił do sądu wraz ze skargą, pozostając w przekonaniu, iż odsunie on nałożenie kary. Zarzucił, iż SKO całkowicie pominęło okoliczność, iż WSA w Gorzowie wydał postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. Ponowił też zarzuty stawiane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i podkreślając związany charakter decyzji o nałożeniu kary.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. skarżący przedstawił okoliczności kontroli jakiej został poddany przez funkcjonariuszy Policji w dniu [...] lipca 2014 r. Wskazując na niestwierdzenie w jej wyniku jakichkolwiek usterek i zastrzeżeń do okazanej licencji, stwierdził że tym bardziej pozostawał w przekonaniu, iż decyzja o jej cofnięciu nie wywiera negatywnych skutków ze względu na jego wniosek z [...] czerwca 2013 r. a następnie postanowienie WSA o jej wstrzymaniu.
Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona.
Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony skargą akt (np. decyzja administracyjna) narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej (treść decyzji) sąd administracyjny uchyla (kasuje) go co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia, iż akt nie narusza prawa w stopniu mogącym wpływać na jego treść, skarga podlega oddaleniu (art. 145 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływanej jako: "ppsa").
Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach sprawy administracyjnej oznacza, iż sąd ocenia legalność działań administracji publicznej podejmowanych tylko w tej sprawie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 1 000 zł. Zdaniem sądu, podjęte w tej sprawie orzeczenia organów obu instancji nie naruszają ani prawa procesowego, ani materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na treść ich decyzji.
Dla oceny zgodności z prawem decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji istotne pozostawało, czy w dacie orzekania przez organy pozostawała w obrocie ostateczna decyzja o cofnięciu skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oraz, czy upłynął, wyznaczony ustawą, termin do jej zwrotu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna.
Niewykonanie tego obowiązku sankcjonowane jest karą pieniężną. W dacie orzekania przez organ I instancji sankcję tę przewidywał przepis art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy zgodnie z którym kto, będąc przedsiębiorcą nie zwraca licencji lub wypisów z licencji organowi, który udzielił licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł.
Z dniem 15 sierpnia 2013 r. nastąpiła zmiana wskazanego przepisu, dokonana ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2013 r. poz. 567) – vide: art. 1 pkt 49 oraz art. 7 tej ustawy.
Na dzień orzekania przez organ II instancji ([...] września 2013 r.) sankcja z tytułu niewykonania obowiązku zwrotu licencji, o jakim mowa w art. 15 ust 4 ustawy o transporcie drogowym, przewidziana jest w przepisie art. 95a ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "Kto, będąc zobowiązany do zwrotu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji albo wypisów z tych dokumentów nie zwraca ich organowi, który ich udzielił, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia lub licencji stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł".
W okolicznościach sprawy wskazać należy, iż organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organy I instancji, jako materialnoprawną podstawę swej decyzji, wskazał przepis art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w sytuacji gdy właściwą podstawę prawną stanowić powinien przepis art. 95a ust. 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem - z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. To naruszenie prawa materialnego popełnione przez SKO pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy administracyjnej (treść zaskarżonej decyzji) bowiem normatywna treść obu powołanych przepisów w odniesieniu do sankcji przewidzianej z tytułu niewykonania obowiązku o jakim mowa w art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, pozostaje identyczna.
Dla rozpoznawanej sprawy istotne było, iż w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, co nastąpiło dopiero z dniem doręczenia skarżącemu pisemnego zawiadomienia w tym przedmiocie (4 lipca 2013 r.) w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o cofnięciu mu licencji. Z niewadliwych ustaleń organu I instancji wynikało bowiem, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2013r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2013r. nr [...] o cofnięciu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, doręczona została skarżącemu w dniu 28 maja 2013 r. Z tą chwilą decyzja ta stała się ostateczna, weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywierać skutki prawne. Od dnia następnego od tej daty rozpoczął się też bieg 14-dniowego terminu o jakim mowa w art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, tj. terminu w jakim skarżący zobligowany był zwrócić dokument licencji organowi, który go wydał.
Wskazany termin upłynął z dniem [...] czerwca 2011 r. Od dnia następnego spełnione już były formalnie warunki do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.
Okoliczność wniesienia przez skarżącego skargi do WSA na decyzję SKO z dnia z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pozostawała bez wpływu na możliwość wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie nałożenia kary i wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Samo bowiem wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej (art. 61 § 1 ppsa). Podobnie skutku takiego nie wywiera sam wniosek o jej wstrzymanie (art. 61 § 2 i 3 ppsa) skierowany do organu, który ją wydał czy do sądu administracyjnego.
Szczególnego podkreślenia wymaga natomiast, iż w dacie rozstrzygania przez organ I instancji o nałożeniu kary pieniężnej nie było jeszcze w obrocie prawnym postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2013 r., wydanego w sprawie II SA/Go 653/13 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej w tamtej sprawie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia licencji. Natomiast w momencie orzekania przez SKO w przedmiocie kary pieniężnej ([...] września 2013 r.) wskazanego postanowienia już w obrocie prawnym nie było. Wiązało się to z tym, że wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Go 653/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę L.Z. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia licencji. Z chwilą wydania wskazanego wyroku dokonane przez Sąd wstrzymanie wykonania decyzji "przestało działać". Jak bowiem stanowi przepis art. 61 § 6 ppsa wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji.
W świetle poczynionych rozważań brak było zatem podstaw prawnych do uchylenia kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji SKO z dnia [...] września 2013 r. Podkreślić bowiem należy – jak to już wskazywało SKO – iż decyzja nakładająca karę o jakiej mowa w art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest aktem o charakterze związanym. Oznacza to, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek o jakich mowa w tym przepisie, organ ma obowiązek nałożyć karę i to w wysokości wskazanej w powołanym przepisie. Dla uznania, iż przesłanki te zostały spełnione, bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność odebrania skarżącemu w dniu [...] lipca 2013 r. licencji przez Inspektora WITD. Legalność działań funkcjonariusza tej inspekcji nie podlega kontroli w mniejszym postępowaniu sądowym.
Nadto organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił skarżącemu, iż działania podjęte przez inspekcje transportu drogowego służyły wykonaniu ostatecznej decyzji o cofnięciu licencji, której co bezsporne - skarżący mimo pouczeń o skutkach zaniechania i wezwania do zwrotu, nie wykonał.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należało uznać je za pozbawione podstaw prawnych. Zakres kontroli sądowej w toku niniejszego postępowania ograniczał się bowiem do granic sprawy administracyjnej tj. do oceny legalności postępowania organów w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Nie obejmował działań innych organów (Prezydenta Miasta, SKO inspekcji transportu drogowego podejmowanych w odrębnym postępowaniach- administracyjnym czy egzekucyjnym). Nadto sprawa legalności cofnięcia skarżącemu licencji korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej (art. 170 ppsa) ze względu na prawomocność wyroku z dnia 18 września 2013 r. w sprawie II SA/Go 653/13.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ppsa). Zważywszy na wynik sporu, zwrot kosztów postępowania skarżącemu nie przysługiwał (art. 200 ppsa).