Uzasadnienie
Rada Gminy 29 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XV/114/2016 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy.
Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej jako u.o.z.).
Uchwałę - w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. d, § 4 ust. 1, § 3 ust. 1 lit. c i § 3 ust. 1 lit. e - zaskarżył Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie prawa: 1) art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 ust. 1 załącznika do uchwały regulacji związanej z edukacją mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, co wykracza poza upoważnienie ustawowe;
2) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie dookreślenia w § 3 ust. 1 lit e załącznika do uchwały sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania, 3) art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez zaniechanie dookreślenia w § 3 ust. 1 lit. e załącznika do uchwały sposobu w jaki realizowany ma być obowiązek poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.
Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. d, § 4 ust. 1, § 3 ust. 1 lit. c i § 3 ust. 1 lit. e załącznika do uchwały.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy uznała zarzuty za nieuzasadnione i wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w czasie przygotowywania projektu uchwały jak również w dniu jej uchwalania jej zapisy były prawidłowe i zasadnym było przyjmowanie takiej regulacji. Organ przyjmując zaskarżoną przez prokuratora uchwałę kierował się treścią art. 11a u.o.z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z 29 czerwca 2016 r. Nr XV/114/2016 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z.
Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.
- 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
W orzecznictwie stwierdzono, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.
Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl))
Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2016 roku na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 P.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).
Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905).
Przechodząc do oceny zaskarżonych przepisów uchwały należy wskazać, iż Sąd podziela zarzuty prokuratora, iż w sposób istotny naruszają one przepisy u.o.z.
Zgodnie z § 1 ust. 2 lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały, celem uchwały jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi poprzez m.in. edukację mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami. W celu natomiast edukacji ekologicznej w zakresie ochrony zwierząt planuje się realizację następujących zadań: a) promowanie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt, b) uświadamianie potencjalnym właścicielom zwierząt praw i obowiązków wynikających z faktu nabycia, posiadania zwierzęcia (§ 4 załącznika do uchwały).
Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Go 134/17, www.orzeczenia.nsa.govpl). Trafnie zatem wskazał prokurator, iż ujęcie w § 1 ust. 2 lit. d oraz § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie.
W § 3 ust. 1 Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że zapewnienie schronienia zwierzętom bezdomnym oraz opieki dla zwierząt z tereny Gminy realizuje się poprzez sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie (lit. c), oraz poszukiwanie wspólnie z organizacjami opieki nad zwierzętami, wolontariuszami i innymi osobami nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych (lit. e).
Powyższe przepisy – jak słusznie wskazał prokurator - nie są dostatecznie konkretne. Program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z. - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim sposób sprawowania opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym przypadku kotami wolno żyjącymi, czy sposób ich dokarmiania. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie także zachowany jeśli pominie się w nim - jak uczyniła to Rada Gminy w zaskarżonej uchwale - konkretne podmioty (organizacje społeczne) realizujące zadania w nim przewidziane. Jeżeli natomiast chodzi o wskazanie w uchwale konkretnych miejsc dokarmiania kotów, zaznaczyć należy, że nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem dokarmiane są one w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, co oczywiste, nie są niezmienne.
Z uwagi na konkretność zapisów uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, także nie jest także wystarczające wskazanie w § 3 ust. 1 lit. e Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej, iż zapewnienie schronienia zwierzętom bezdomnym oraz opieki dla zwierząt z tereny Gminy realizuje się poprzez poszukiwanie wspólnie z organizacjami opieki nad zwierzętami, wolontariuszami i innymi osobami nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych. W przepisie tym - jak słusznie podniósł skarżący - nie wskazano w jaki sposób ma następować realizacja wynikającego z przepisu rangi ustawowej - art. 11a ust. 1 pkt 5 u.o.z. - obowiązku polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt.
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2 lit. d, § 3 ust. 1 lit. c i lit. e Rozdziału 3 oraz § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.