Uzasadnienie
Rada Miejska uchwałą z dnia 18 marca 2005 r., Nr XXII/152/05, działając na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.), uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając § 1 ust. 3 i 4, § 3 ust. 1 pkt 2, § 9 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 3. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:
- – naruszenie art. 90c ust. 2 i art. 90 d ust. 4 u.s.o. oświaty poprzez powielanie uchwałą uregulowań zawartych w przepisach rangi ustawowej,
- – uzależnienie w sposób nieuprawniony wysokość stypendium szkolnego w danym roku od kwoty środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa,
- – naruszenie art. 90d u.s.o. poprzez uzależnienie form pomocy od przedłożeniu organowi przyznającemu stypendium odpowiednich rachunków i uprzedniej zapłaty przez wnioskodawcę kosztów zakupionych usług lub rzeczy, ponieważ brak w tym zakresie podstawy prawnej,
- – naruszenie art. 90n ust. 4 i 5 u.s.o. poprzez nieuprawnione powtórzenie zapisów ustawowych w § 4 ust. 2 pkt 3 - załączniku do regulaminu stanowiącym wzór wniosku, który składający wniosek jest obowiązany złożyć ubiegając się o pomoc materialną.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonym zakresie.
Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że definicja pojęcia "ucznia i słuchacza" zawarta w § 1 ust. 3 i 4 regulaminu stanowi powtórzenie art. 90c ust. 2 u.s.o.
Prokurator uznał, że przewidziane w § 9 pkt 3 uregulowanie dotyczące tego, że pomoc materialna w formie zasiłku szkolnego i stypendium szkolnego jest realizowana także poprzez zwrot uprzednio zaakceptowanych wydatków, po przedstawieniu odpowiednich rachunków potwierdzających poniesione wydatki, stanowi istotne naruszenie prawa. Taki sposób udzielania stypendiów jest niezgodny z formą pomocy określoną w art. 90d ust. 2-5 u.s.o.
Prokurator podniósł też, że ustalenie w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały regulaminu wzoru wniosku o przyznanie zasiłku i stypendium, który stanowi załącznik do uchwały, w znacznej części stanowi powtórzenie przepisów ustawy normujących kwestię obligatoryjnej treści wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że powtórzenie przepisów ustawy, względnie formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej nie może być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności niektórych przepisów. Sankcja nieważności winna być stosowana w wyjątkowych sytuacjach, kiedy to naruszenie prawa ma rzeczywiście istotny charakter.
W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że cofa skargę w części dotyczącej § 9 ust. 3 uchwały i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania.
Na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. Prokurator oświadczył, że rozszerza skargę na postanowienia § 3 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, w których określono konkretną wysokość stypendium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 18 marca 2005 r., Nr XXII/152/05, w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów podjęta, na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.).
Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1;
- 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;
- 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;
- 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Przez użyte w art. 90 f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14).
Zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust.
1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy winna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Tym samym postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium, narusza zasadę podziału kompetencji między organami, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 535/15.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w skarżonej uchwale Rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy, gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 3 ust. 3,4 i 5 sama ustaliła jego wysokość, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. Skoro przepisy uchwały zawierającej Regulamin pozostają w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 u.s.o. stwierdzone uchybienie, stanowiące niewątpliwie istotne naruszenie prawa, uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż po wyeliminowaniu zapisów ustalających wysokość stypendium, nie zostałby zrealizowany w jakimkolwiek zakresie wynikający z tego przepisu obowiązek określenia w uchwale sposobu ustalania wysokości stypendium.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.