Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019r. znak: [...], Starosta Powiatu, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 71 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm., u.p.z.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) uznał z dniem [...] listopada 2019 r. R.K. za osobę bezrobotną, odmawiając przyznania jej prawa do zasiłku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w świetle przedstawionych dokumentów w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Odwołująca potwierdziła, że pracując na 3/4 etatu nie osiągała minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jednocześnie podniosła, że posiadając 30-letni staż pracy oraz wiek 57 lat mogłaby skorzystać ze świadczenia przedemerytalnego oraz zarzuciła organowi, że kierując stronę do pracy do firmy T nie poinformował jej o niekorzystnych warunkach zatrudnienia (3/4 etatu).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Wojewoda, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy (...) jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (w roku 2018 r. minimalne wynagrodzenie za pracę to kwota 2100 zł brutto, zaś w roku 2019 r.- 2250 zł brutto).
Organ odwoławczy podał, iż R.K. była zatrudniona w okresie od [...] października 2016r. do [...] października 2019r. w firmie T sp. z.o.o. w wymiarze 3/4 etatu. W przypadku strony okres 18 miesięcy, o którym mowa w art. 71 u.p.z. poprzedzający dzień zarejestrowania, liczony jest od dnia [...] maja 2018 r. do dnia [...] listopada 2019 r. Następie organ wskazał na wynikające z zaświadczenia złożonego przez stronę wynagrodzenie brutto za okres maj 2018 r. - październik 2019 r. i wyjaśnił, iż w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji strona nie udokumentowała wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 365 dni. Dodał, iż w badanym okresie strona w żadnym miesiącu nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
Odnosząc się do zarzutów odwołującej Wojewoda stwierdził, iż argument dotyczący niepoinformowania strony o wymiarze zatrudnienia w T nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do zasiłku. Wyjaśnił też dodatkowo, iż organ będąc związany przepisami bezwzględnie obowiązującymi, obowiązany jest jedynie do ustalenia w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, czy bezrobotny spełnia określone w przepisach prawa obiektywne przesłanki uzyskania prawa do zasiłku i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia i nie jest uprawniony do uznaniowego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Od powyższej decyzji R.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Skarżąca powieliła stanowisko i argumentację podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a to wobec niespełnienia przez skarżącą wymogu określonego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.
Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.
Organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego, ponieważ w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, łącznie przez okres 365 dni nie udokumentowała wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnego. Organ II instancji wskazał, że w badanym okresie strona w żadnym miesiącu nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wymaga jednak podkreślenia, iż dokonując ustaleń w kontrolowanej sprawie organy pominęły – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. wymaga ustalenia i uwzględnienia okoliczności faktycznych, do których odnosi się zawarte w tym przepisie zastrzeżenie wynikające z art. 104a-105 ustawy. Oznacza to, że organy stosując art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. nie uwzględniły zawartego w tym przepisie sformułowania "od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105".
Warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby - w kontekście prawa do zasiłku - odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy.
W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004, s. 103-104, 151-152, 217).
Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994, s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999, s. 52-53. Powyżej przedstawione stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2016 r., I OSK 2787/14, 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2569/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Go 30/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Zgodnie z art. 104b ust. 1 u.p.z. pracodawca oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Z kolei art. 104b ust. 2 u.p.z. stanowi, że składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1 - 3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn.
Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że skarżąca ukończyła 54 lat w 2016 r., tj. w roku którym podjęła zatrudnienie, które było kontynuowane do [...] października 2019 r. Należy zatem stwierdzić, że organy w jakikolwiek sposób nie przeanalizowały tych okoliczności w kontekście art. 104a-105 u.p.z., a więc istnienia obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzenia osiąganego przez skarżącą, a tym samym występowania przeszkody do przyznania jej prawa do zasiłku na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., którą, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2019 r., III SA/Łd 1041/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wa 513/17, CBOSA). Jak bowiem podkreślono wyżej warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek...").
W kontekście powyższych rozważań należy dodać, że organy powinny odnieść się do zaświadczenia wystawionego przez T z dnia [...] października 2019 r., z którego wynika, że składki na Fundusz Pracy były odprowadzone. Organy winny mieć na uwadze, że chodzi o ustawowy obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy a nie o faktyczne opłacanie składek. Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nakazują organom ustalenie istotnych w sprawie kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniającym zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA).
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz - co należy podkreślić - kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ administracji konkretyzacji, albo do jej wyeliminowania (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński /red/: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i prawa obywatelskich 1980 – 2005, Warszawa 2005, s. 493 i n.). Należy dodać, że zasadnie organ odwoławczy nie uznał zarzutu skarżącej odnoszącego się do kwestii skierowania jej przez Powiatowy Urząd Pracy do pracy w wymiarze ¾ etatu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych.