Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 892/19

Uzasadnienie

1. 1. Uchwałą z dnia 28 czerwca 2018 r., nr XXXVI/295/2018 Rada Gminy [...] podjęła uchwalę w sprawie Statutu Sołectwa [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej u.s.g.) po przeprowadzeniu konsultacji. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa 5 lipca 2018r. pod poz. 1648.
2. 2. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył wskazaną uchwałę w części obejmującej § 7 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:
3. 1) art. 5, art. 31 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez wskazanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, że "do kompetencji i obowiązków Sołtysa należy reprezentowanie Sołectwa na zewnątrz", co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy samorządowej, albowiem jest to kompetencja zastrzeżona dla wójta;
4. 2) art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 12 ust. 1 i 2 uchwały, że "Wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się przy obecności co najmniej 1/10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu" oraz wskazanie, że "W razie braku quorum, wyboru Sołtysa i rady Soleckiej można dokonać na drugim Zebraniu Wyborczym zwołanym w tym samym dniu, co najmniej 15 minut po Zebraniu, które nie doszło do skutku, na którym nie jest wymagane quorum wymienione w ust 1. Odbycie drugiego Zebrania Wyborczego jest możliwe, jeżeli przewidziano je w zarządzeniu Wójta o zwołaniu zebrania", pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa i członków rady sołeckiej;
5. 3) art. 35 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 17 ust. 1 uchwały, że "Sołtys i członek Rady Sołeckiej może być odwołany przez Zebranie Wiejskie przed upływem kadencji", pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie daje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa, oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej.

W związku z powyższym Prokurator Rejonowy wniósł stwierdzenie uchwały w zaskarżonej części.

3. Odpowiadając na skargę Burmistrz Gminy wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zarzuty drugi i trzeci skargi są nieaktualne, gdyż zaskarżone przepisy nie funkcjonują już w obiegu prawnym. Uchwałą Rady Gminy z dnia 13 czerwca 2019 r., nr VII1/37/2019 w sprawie zmiany uchwał w sprawie statutów sołectw uchylono bowiem § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz zmieniono przepis § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały organ wskazał, że zgodnie z 36 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym sołectwa jest sołtys. Skoro przepisy powszechnie obowiązujące dają podstawę prawną do utworzenia sołectwa jako jednostki pomocniczej, przekazania na jego rzecz określonego zakresu zadań, uprawnień i obowiązków, wskazania obowiązków sołtysa jako jednoosobowego organu wykonawczego, to statut może zawierać ogólne uprawnienie dla sołtysa do reprezentowania sołectwa jako jednostki pomocniczej, co oznacza, że przepis § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały jest zgodny z prawem.

1. 4. Na rozprawie w dniu Prokurator Okręgowy cofnął skargę w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, podtrzymując ją w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

6. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

7. Odnosząc się zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 12 ust. 1 i 2 uchwały. Przepisy te stoją w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać zatem należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Pogląd ten jest utrwalony i został wyrażony w orzecznictwie również tutejszego sądu na tle podobnych spraw i zapisów statutów sołectw.

8. Podobnie za istotne naruszenie prawa należy uznać uregulowanie zawarte w § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W ustawie brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa lub rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Pogląd taki jest również utrwalony i został wyrażony w orzecznictwie tutejszego sądu na tle podobnych spraw i zapisów statutów sołectw.

9. Odnosząc się do kwestii wyeliminowania kwestionowanych przez prokuratora przepisów § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały na skutek zmian wprowadzonych uchwałą, o której mowa jest w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że uchylenie albo zmiana kontrolowanej przez sąd uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; 1 września 2010 r., I OSK 368/10; 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, CBOSA), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli niezgodny z prawem akt prawa miejscowego lub jego przepis, był albo może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa w tym okresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

10. W pozostałym zakresie, dotyczącym § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając cofnięcie za dopuszczalne, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.