Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2015 r. T.M. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad dziadkiem – F.M.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy, powołując się m.in. na dyspozycję art. 3, art. 16a ust. 1-8, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1-3, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 ust. 4, art. 108, art. 130 § 4 i art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), odmówił przyznania T.M. specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na F.M., jak również składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne opłacanych za osoby pobierające ww. zasiłek. Przedstawiając w uzasadnieniu powód odmowy, organ powołał się na okoliczność przekroczenia przewidzianego w art. 16a ust. 2 kryterium dochodowego rodziny (764 zł na osobę w rodzinie), ustaloną w oparciu o wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zaświadczenia o dochodach członków 5-osobowej rodziny T.M. Zgodnie z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższa decyzja została odebrana przez wnioskodawcę w dniu 2 lutego 2016 r.
W nadanym dnia 22 lutego 2016 r. piśmie T.M. wniósł odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, w którym w pierwszej kolejności podkreślił, iż kwota dochodu rodziny została zawyżona z uwagi na brak odliczenia od dochodu F.M. kwoty składki ubezpieczenia zdrowotnego oraz nieuwzględnienia jako członka rodziny brata wnioskodawcy – M.M.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień T.M. do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadniając powyższe organ przywołał dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 kpa, na mocy którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące, jednakże nieznane organowi w dniu wydania decyzji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie przepisów przywołanych uprzednio w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., Wójt Gminy wskazując na rozpatrzenie odwołania oraz wniosku T.M. o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., odmówił przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na F.M. oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne opłacanych za osoby pobierające ww. zasiłek. Organ biorąc tym razem pod uwagę wyłącznie dochody wnioskodawcy i dziadka - jako osoby wymagającej opieki, jak również uwzględniając przy wyliczaniu dochodu rodziny składki zdrowotne opłacone przez F.M., stwierdził, że dochód ten przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie o kwotę 24,48 zł.
W rezultacie wniesionego przez T.M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, iż przeprowadzone przez Wójta postępowanie dowodowe nie wykazało, by wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nieznane organowi wydającemu decyzję, które mogłyby prowadzić do wznowienia postępowania. Organ obowiązany jest zatem wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż istniała podstawa wznowienia postępowania i swe stanowisko szczegółowo uzasadnić. Brak wykazania jej istnienia skutkować winien, zdaniem Kolegium, umorzeniem postępowania wznowieniowego i przekazaniem odwołania T.M. z dnia [...] lutego 2016 r. organowi odwoławczemu.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2022 r., wydaną m.in. na podstawie art. 145 § 1, art. 149-150 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa, Wójt Gminy, wskazując na przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., odmówił jej uchylenia. Stwierdzając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 kpa i powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowego, organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe, zaś prawidłowe jest zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 kpa.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. T.M. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym powołał się na naruszenie przepisów postępowania,tj. art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 61 § 1-2 kpa - poprzez brak wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. i nierozważenie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony. W ocenie odwołującego się podstawę do wznowienia postępowania winien stanowić w sprawie art. 154 § 1 kpa, umożliwiający uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W oparciu o tak sformułowany zarzut T.M. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2016 r.
Na skutek przekazania Kolegium przez Wójta Gminy odwołania T.M. nadanego w dniu 22 lutego 2016 r. od decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. stwierdził uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania.
Kolejnego dnia ([...] listopada 2022r.), po rozpatrzeniu odwołania T.M. z dnia [...] września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...], powołując się m.in. na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2w zw. z art. 15-16, art. 105 oraz art. 145 kpa, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2022 r. i umorzyło postępowanie przed tymże organem w całości. W ocenie Kolegium organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż wydana przez niego decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną, przez co wznawiając postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dopuścił się rażącego naruszenia postanowień ustanawiającego zasadę trwałości decyzji administracyjnej przepisu art. 16 kpa. Brak podstaw do zastosowania przez Wójta Gminy nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, prowadzący w konsekwencji do dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie (rozstrzygniętej już decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r.), stanowił - w ocenie Kolegium - rażącą wadliwość postępowania, uzasadniającą wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji.
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. decyzję, formułując w niej zarzuty naruszenia przepisów:
- 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa - poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej,
- 2) art. 58 kpa - poprzez zaniechanie pouczenia o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,
- 3) art. 105 § 1 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 4) art. 138 § 1 pkt 2 kpa - poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] września 2022 r. w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości, w sytuacji, gdy prawidłowe i konieczne było uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazanie odwołania z dnia [...] maja 2016 r. organowi I instancji do rozpatrzenia.
Podnosząc powyższe T.M. wniósł o uchylenie objętej skargą decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2022 r., wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził podstawę do jej uchylenia.
Przesłankę do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkującego uchyleniem decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2022 r. i umorzeniem - jako bezprzedmiotowego - postępowania przed tymże organem w całości, stanowiło, wywodzone z samego faktu wniesienia w dniu 22 lutego 2016 r. przez T.M. odwołania, przeświadczenie organu II instancji o nieostatecznym charakterze decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., uniemożliwiającym zastosowanie przez organ I instancji trybu wznowienia postępowania z art. 145 kpa, który zarezerwowany jest dla decyzji ostatecznych. Ze stanowiskiem organu odwoławczego o nieostatecznym charakterze decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie sposób się jednak zgodzić.
Odnosząc się do statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych i jednocześnie definiującego ostateczność decyzji przepisu art. 16 § 1 kpa, przypomnieć należy, iż charakter taki przypisuje ustawodawca decyzjom, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje zatem cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym, przewidzianym na dokonanie tychże czynności terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi dokonywaną z rażącym naruszeniem prawa weryfikację decyzji ostatecznej, która korzysta z przewidzianej w art. 16 § 1 kpa ochrony jej trwałości (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2190/11, z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 454/12, z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 297/21).
Uwzględniając powyższe uznać należało, że już w chwili wniesienia przez T.M. odwołania decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. była decyzją ostateczną w sprawie, od której - na skutek upływu terminu - nie służył stronie środek odwoławczy. Sąd wziął pod uwagę, że w rezultacie odbioru przez wnioskodawcę spornej decyzji w dniu 2 lutego 2016 r. ostatnim dniem zawitego, 14-dniowego terminu z art. 129 § 2 kpa do złożenia przez niego odwołania był dzień 16 lutego 2016 r. i to z jego upływem decyzja Wójta Gminy uzyskała walor ostateczności. Nadane przez T.M. w późniejszym terminie odwołanie było bezskuteczne, a więc pozostawało również bez żadnego wpływu na stwierdzoną jak wyżej ostateczność decyzji.
Podkreślić nadto należy, że ostateczność decyzji, od której strona wniosła odwołanie z przekroczeniem powyższego terminu nie jest uzależniona od wydania postanowienia stwierdzającego tę okoliczność (na gruncie niniejszej sprawy uchybienie terminowi potwierdzone zostało postanowieniem Kolegium z dnia [...] listopada 2022 r.). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 297/21) wskazać trzeba, iż stanu prawnego, jakim jest ostateczność decyzji nie tworzy wydane przez organ odwoławczy - w trybie art. 134 kpa - postanowienie o deklaratoryjnym charakterze, bowiem walor ostateczności decyzja organu I instancji uzyskuje z mocy samego prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania i to zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono w trybie art. 58 - 59 kpa.
W konsekwencji uznania przez Sąd, że ostateczna - w rozumieniu art. 16 § 1 kpa - decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r. spełniała ustanowiony przez ustawodawcę w art. 145 kpa warunek sine qua non do wznowienia postępowania w sprawie nią zakończonej, stwierdzić należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło oba wskazane powyżej przepisy postępowania, ze skutkiem mającym niewątpliwie istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe zastosowanie w sprawie znalazł przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zobowiązujący Sąd, w przypadku stwierdzenia tego rodzaju naruszeń, do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium uwzględnieni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną odnoszącą się do charakteru decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r.