Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 97/17

Uzasadnienie

Rada Gminy 4 marca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XX/67/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku.

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej jako u.o.z.).

Powyższą uchwałę - w części obejmującej § 1 ust. 2, § 3, § 5, § 7, § 8, § 11 i § 12 załącznika do uchwały - zaskarżył Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez:

1. a) wskazanie w § 1 ust. 2 Programu zakresu przedmiotowego jego stosowania pomimo, że zakres ten ustala już u.o.z. zawierająca w § 4 pkt 16 definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne";
2. b) wskazanie w § 3 Programu celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, poprzez częściowe powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie oraz wskazania tych celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego;
3. c) niewskazanie w § 5 i § 7 Programu konkretnego schroniska, zapewniającego miejsce dla bezdomnych oraz odłowionych zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;
4. d) niewskazanie w § 8 Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;
5. e) niewskazanie w § 9 Programu konkretnego podmiotu zajmującego się sterylizacją albo kastracją zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy;
6. f) wskazanie w § 11 Programu, że zabieg sterylizacji i usypiania ślepych miotów będzie mógł być wykonany w lecznicy weterynaryjnej, podczas gdy ustawa wskazuje, że sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt;
7. g) wskazanie w § 12 Programu kwestii związanych z edukacją w zakresie odpowiedzialności i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, a także adopcji zwierząt bezdomnych, które to zagadnienia wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy uznał zasadne zarzuty wskazane w skardze skierowane do postanowień § 1 ust. 2, § 3, § 11 zd. 2 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Przy czym w odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt 1 lit. f skargi organ stwierdził, że wobec wskazania w zdaniu trzecim §11 Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały zapisu, iż w przypadku umieszczenia psa w schronisku zabieg wykonywany jest obligatoryjnie w ramach umowy zawartej ze schroniskiem, wystarczające jest stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w części obejmującej zdanie drugie § 11 Programu. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, organ uznał je za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z 4 marca 2016 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.

1. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2016 roku na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Przechodząc do oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż Sąd podziela zarzuty Prokuratora w zakresie następujących postanowień Programu:

§ 1 ust. 2 przez wskazanie zakresu przedmiotowego stosowania pomimo, że zakres ten ustala już u.o.z. zawierająca w § 4 pkt 16 definicję pojęcia "zwierzęta bezdomne";

§ 3 przez wskazanie celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, poprzez częściowe powtórzenie ustawowej regulacji w tym zakresie oraz wskazania tych celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego;

§ 11 zdanie 2 przez wskazanie, że zabieg sterylizacji i usypiania ślepych miotów będzie mógł być wykonany w lecznicy weterynaryjnej, podczas gdy ustawa wskazuje, że sterylizacja i kastracja zwierząt ma się odbywać w schroniskach dla zwierząt;

§ 12 przez wskazanie kwestii związanych z edukacją w zakresie odpowiedzialności i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, a także adopcji zwierząt bezdomnych, które to zagadnienia wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

Powyższe uchybienia nie były kwestionowane przez Radę w złożonej odpowiedzi na skargę.

Sąd podziela również zastrzeżenia co do § 8 Programu, w którym nie wskazano konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy.

Sąd podziela natomiast zastrzeżenia Prokuratora, co do § 8 zaskarżonego Programu, stanowiącego, że zwierzętom poszkodowanym w zdarzeniach drogowych całodobowa opieka weterynaryjna będzie realizowana na podstawie umowy zawartej z lekarzem weterynarii. W takim kształcie zakwestionowany przepis niewątpliwie nie realizuje bowiem delegacji wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., w myśl którego program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, iż rada gminy - w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej z konkretnym podmiotem, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy.

Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji.

Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel u.o.z. przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 600/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 591/12).

Nie były natomiast zasadne zastrzeżenia Prokuratora co do niewskazania w § 5 i § 7 Programu konkretnego schroniska, zapewniającego miejsce dla bezdomnych oraz odłowionych zwierząt. Wskazano bowiem, iż zapewnienie tymczasowego miejsca nastąpi w określonym schronisku "Schronisku dla zwierząt prowadzonym przez Spółdzielnię Socjalną".

Użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.