Uzasadnienie
[...] czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust.. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej wysokiego ciśnienia pn "Gazociąg DN-200 – obwodnica [...]", planowanej do realizacji w gminie na działkach oznaczonych numerami: [...].
Decyzja została wydana na wniosek W sp. z o.o. Oddział.
Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że dla wskazanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że inwestycja przebiega przez teren zamknięty (dz. nr [...]), który został wyłączony z zakresu przedmiotowej decyzji oraz przez tereny, dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał także, że planowana inwestycja przebiega w obszarze natura 2000-PL [...], w pasach drogowych dróg: wojewódzkiej, powiatowej i gminnych oraz Nan terenie do tych dróg przyległych, a projekt decyzji uzgodniono z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniom i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie U.P., Ł.P. i R.P.z wskazując, że położenie urządzeń przesyłowych na działkach o nr [...] spowoduje znaczne obniżenie całości działek, w szczególności działki nr [...].
Skarżący podkreślili, że na powyższej działce planowali postawić obiekty budowlane. Nadto w przypadku sprzedaży działki, jej wartość będzie znacznie zaniżona ze względu na przebiegające przez nią urządzenia przesyłowe. Skarżący zwrócili również uwagę, iż eksploatacja gazociągu jest uciążliwa dla właścicieli działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z wniosku inwestora z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmienionego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., wynika, że planowana inwestycja przebiega m.in. przez działki stanowiące własność Gminy, tj. działki oznaczone numerami: [...], co oznacza że stroną niniejszego postępowania jest Gmina. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestycja jest w części realizowana na działkach stanowiących własność Gminy, to Burmistrz podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Burmistrz występuje bowiem jako organ administracji, ale także z racji zatrudnienia jako pracownik tego organu. W takiej sytuacji Burmistrz nie może występować w toku postępowania administracyjnego jako przedstawiciel strony postępowania oraz jako organ załatwiający sprawę. Nadto Gmina jest jedną ze stron postępowania, którą reprezentuje Burmistrz, co oznacza, że organ ten występuje w podwójnej roli tzn. jako strona postępowania i organ załatwiający sprawę.
Organ II instancji wskazał również, że organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przez doręczenie stronom zawiadomienia (obwieszczenia) na piśmie oraz w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy oraz tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. W tożsamy sposób informowano w drodze obwieszczeń strony o kierowaniu projektu decyzji do uzgodnień, o zakończeniu postępowania w sprawie oraz o wydanej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, czy organ I instancji o powyższych czynnościach informował również w sposób zwyczajowo przyjęty, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ odwoławczy stwierdził, iż projekt decyzji Burmistrza przesłano do uzgodnień (art. 53 ust. 4, pkt 6, 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym) Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych, Staroście, Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Zarządowi Dróg Powiatowych, Zarządowi Dróg Wojewódzkich, Wojewodzie, Marszałkowi Województwa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji uznał za strony postępowania: Zarząd Dróg Wojewódzkich, Zarząd Powiatu, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.
Zdaniem organu II instancji organ uzgadniający w sprawie nie może jednocześnie występować jako strona w tymże postępowaniu.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zweryfikować prawidłowe oznaczenie stron postępowania, a w szczególności rozważyć, czy prawidłowo stroną tą określony został Zarząd Powiatu a nie Powiat, Zarząd Województwa a nie Województwo, Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych a nie Skarb Państwa – Marszałek Województwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że organ I instancji powinien rozważyć, czy zasadnie w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skierowano projekt decyzji do uzgodnienia do Zarządu Powiatu oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich. W myśl bowiem cyt. przepisu projekt decyzji podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarząd Powiatu opiniował zaś projekt decyzji dla zamierzenia objętego wnioskiem w zakresie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (dz. Nr [...]). Podobna sytuacja zachodzi w przypadku uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich, który milcząco dokonał uzgodnienia, przy czym inwestycja objęta wnioskiem przebiega przez drogę wojewódzką nr [...] obejmującą działkę nr [...].
Podniesiono także, że organ I instancji nie wziął pod uwagę zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 8 marca 201 3 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503. Organ I instancji powinien również uwzględnić fakt przekształcenia po stronie inwestora oraz zbadać upoważnienie osób działających w imieniu inwestora do jego reprezentowania w sprawie.
Na powyższą decyzję złożyła skargę P sp. z o.o. (następca W sp. z o.o.) reprezentowana przez radcę prawnego I.L., zarzucając jej:
- - naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy podlegał wyłączeniu przy wydawaniu rozstrzygnięcia jako organ będący jednocześnie stroną przedmiotowego postępowania, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności zasadności twierdzeń Państwa P. stanowiących podstawę ich odwołania od decyzji organu i instancji oraz niewskazaniu którym twierdzeniem organ dał wiarę i w jakim stopniu oraz dlaczego to poczynił;
- - naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (poprzez jego błędną wykładnię), w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 ust. 7 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych (poprzez ich niezastosowanie) i uznanie, iż Zarząd Powiatu oraz zarząd Dróg Wojewódzkich nie może uczestniczyć w uzgodnieniach dotyczących działek znajdujących się w przestrzeni pasów drogowych, których te jednostki są zarządcami,
- - naruszenie przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu wskutek uznania, iż twierdzenia Państwa P. będące podstawą odwołania od decyzji organu I instancji spełniały wymogi ustawowe;
- - naruszenie przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej jego wykładni przez uznanie, iż obwieszczenie dokonane na tablicy ogłoszeń urzędu nie spełniało w przedmiotowej sprawie jednocześnie wymogu doręczenia "w sposób zwyczajowo przyjęty", a również z pominięciem faktu, iż wszyscy zainteresowani zastali powiadomieniu drogą listową.
W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. z pisma U., Ł. i R.P. z [...] lipca 2013 r.
Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej wyłączenia Burmistrza Gminy i braku uzasadnienia co do zasadności odwołania U.P., Ł.P. i R.P., decyzja odpowiada prawu.
Rozważając problem czy Burmistrz gminy podlegał wyłączeniu w tej sprawie należało stwierdzić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 51 ust. 1 pkt 2 powierzyła wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta kompetencję do wydania decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 i 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 jeżeli obowiązujące prawo, ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej to będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka samorządu terytorialnego nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.
Jednostka ta nie ma możliwości zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani nie jest legitymowana do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Wykonując funkcję organu administracji publicznej organ samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego w rozumieniu osoby prawnej. Uzyskanie uprawnienia do rozstrzygania jako organ administracji publicznej powoduje utratę możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w tym postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego.
Należy także pamiętać, że organ zawsze powinien działać w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Postępowanie także musi przekonać obywateli (strony) o bezstronności działań organu.
Podsumowując – należy stwierdzić, że wywody organu odwoławczego są w tym zakresie chybione. Burmistrz gminy nie występował w tej sprawie jako pracownik lecz jako organ, któremu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzyła kompetencję do wydawania decyzji jako organowi administracji publicznej i w tej sprawie nie podlega on wyłączeniu.
Sąd w niniejszym skaldzie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 929/11. Taki sam wniosek co do wyłączenia organu wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08. Także w doktrynie przeważa powołany wyżej pogląd (vide: Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. 10 Warszawa 2009, Tadeusz Woś – glosa do uchwały NSA z 14 maja 2003 r.).
Orzekając w sprawie z odwołania U.P., Ł.P. i R.P. organ II Instancji wskazał jedynie jakie zarzuty podnieśli oni w odwołaniu lecz w swoich rozważaniach do zarzutów tych nie odniósł się w ogóle. Powyższe uchybienia nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił w pozostałej części postępowanie administracyjne - słusznie wskazał na brak precyzji w zakresie określenia stron postępowania, sposobu powiadomienia ich na poszczególnych etapach postępowania.
Organ pierwszej instancji ma obowiązek precyzyjnie ustalić strony postępowania i konsekwentnie w całym postępowaniu zapewnić stronom właściwe uczestnictwo. Brak jasności co do określenia w tym względzie powoduje skutek w postaci naruszenia prawa poszczególnych stron w każdym etapie postępowania.
Z akt sprawy wynika, że wszelkie doręczenia – w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] czerwca 2013 r. doręczona została:
- 1) A.P. – Pracownia Projektowa
- 2) stronom postępowania (wg. wykazu w aktach)
- 3) Wydziałowi Gospodarki Gruntami i Geodezji UMIG w/m
- 4) Tablica ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy, do wiadomości otrzymał Marszałek Województwa.
Projekt powyżej wymienionej decyzji otrzymali:
- 1) A.P. - j.w.
- 2) stronom postępowania (wg. wykazu w aktach)
- 3) Nadleśnictwo
- 4) Starosta – Wydział Dróg
- 5) Zarząd Dróg Wojewódzkich
Na stronie 72 akt administracyjnych znajduje się karta zawierająca wykaz stron postępowania. Wykaz ten nie zawiera żadnej informacji kiedy i przez kogo został sporządzony. Poza osobami fizycznymi obejmuje on:
- - Burmistrza miasta
- - Nadleśnictwo
- - Agencję Nieruchomości Rolnych.
- - Zarząd Dróg Wojewódzkich
- - Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych
- - Zarząd Powiatu.
Załączony do akt sprawy skrócony wypis ze skorowidzem działek sporządzony przez Starostę oprócz wymienionych w wykazie stron postępowania zawiera także Zarząd Województwa i Marszałka Województwa. Załączone na k. 138-157 wypisy z rejestru gruntów nie pokrywają się z wyżej wymienionym wykazem stron postępowania ani ze skorowidzem działek. Również dowody doręczenia decyzji, postanowień i poszczególnych pism nie dotyczą wszystkich stron wymienionych w wykazie ze strony 72 a dokonano doręczeń organom i osobom w wykazie tym niewymienionym.
Z powyższego wynika, że organ wydający decyzję miał problem z ustaleniem stron postępowania i z właściwym zawiadomieniem stron na poszczególnych etapach postępowania.
Słusznie podnosi skarżący, że podstawowym i elementarnym obowiązkiem organu administracyjnego jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności sprawy. Równie ważnym obowiązkiem jest zapewnienie udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania pozwoli na właściwe zrealizowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Każda ze stron ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli organ nie był w stanie w sposób właściwy i precyzyjny w każdym stadium postępowania ustalić jakie podmioty są stroną postępowania to nie mógł zrealizować wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania wywołujące poważne wątpliwości w zakresie ustalenia kręgu stron, należy uznać pozostałe zarzuty za nieistotne w sprawie.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał te okoliczności, choć nieprecyzyjnie. Zważywszy, że oddalono skargę na decyzję kasatoryjną, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę wszystkie naprowadzone powyżej wskazania, w szczególności co do wyłączenia Burmistrza Miasta i Gminy oraz w zakresie sprecyzowania kręgu stron i uczestników postępowania (art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Należy dodać, że zmiana podmiotowa po stronie skarżącej nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, zatem organ pierwszej instancji uwzględni, iż P Sp. z o.o. jest następcą prawnym W Sp. z o.o. Oddział.
Mając na względzie sprawność postępowania i fakt, że sąd nie jest związany wnioskami ani zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.