Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. E.R. zwrócił się do Centrum Pomocy Społecznej o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Do wniosku dołączył kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2014 r. oraz wniosek lekarza z dnia [...] kwietnia 2016 r. o skierowanie na turnus rehabilitacyjny.
Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Kierownik Działu Rehabilitacji Społecznej CPR poinformował E.R. o negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku, co uzasadnił ograniczonymi środkami finansowymi otrzymanymi z PFRON w stosunku do liczby złożonych wniosków na poszczególne zadania, przez co nie jest możliwe pełne zaspokojenie potrzeb wnioskodawców. Poinformował jednocześnie, iż wnioski złożone w roku bieżącym nie będą realizowane w roku następnym i dlatego wymagane jest złożenie nowego wniosku w następnym roku kalendarzowym.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. E.R. wezwał Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON oraz rozstrzygnięcie sprawy w formie przewidzianej prawem, tj. decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] września 2016 r. Zastępca Dyrektora CPR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) ani rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694 ze zm.) nie przewidują bowiem rozpatrzenia wniosku w przedmiocie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w formie decyzji. Zgodnie z § 5 ust. 14 wskazanego rozporządzenia centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Pismo skierowane do wnioskodawcy zawierało wszystkie elementy określone w rozporządzeniu.
Na pismo CPR z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] E.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ponownie wskazując, iż jego sprawa powinna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzających jego pogląd w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę GCPR, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, również powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego wskazujące, że w tego rodzaju sprawach brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić, jednakże z innej przyczyny, aniżeli została podniesiona w odpowiedzi na skargę.
W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego.
Stosownie do treści art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 nr 127, poz. 721 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego pisma) osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, po spełnieniu określonego w tym przepisie warunku, opartego na kryterium dochodowym. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt 2 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. (Dz.U. Nr 230, poz. 1694 ze zm.).
Ustawowo określony model procedury przyznawania środków, o których mowa w art. 10e ustawy o rehabilitacji, został w tym rozporządzeniu rozwinięty oraz uszczegółowiony. W myśl § 5 ust. 14 tego rozporządzenia centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 wskazanego rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości;
- 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania;
- 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna;
- 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania (§ 15 ust. 5 rozporządzenia).
W świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych doszło do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądowym. W części spraw sądy administracyjne uznawały, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego podlega kontroli sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynność inna niż określone w pkt 1-3 tego przepisu, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (m.in. przytoczony w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2008 r., II SA/Ke 399/08).
Natomiast inne składy orzekające dochodziły do wniosku, że pomimo użycia w § 5 ust. 14 przywołanego wyżej rozporządzenia zwrotu "powiadomienia w formie pisemnej o sposobie rozpatrzenia wniosku", rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., II GSK 941/12, a także wyroki WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 232/12, WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013 r., II SA/Bd 643/13 oraz z 7 grudnia 2016 r., II SA/Bd 862/16, WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2015 r., I SA/Po 687/14).
Z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) strona powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym na skuteczne poddanie wydanego wobec niej rozstrzygnięcia kontroli sądowej w sytuacji, gdyby jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową.
Konsekwencją opisanej wyżej rozbieżności co do charakteru prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, a jednocześnie konieczności zapewnienia stronie prawa do kontroli sądowej wydanego wobec niej rozstrzygnięcia jest to, czy należy je traktować jako decyzję administracyjną (wówczas podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego byłby art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wówczas podstawą zaskarżenia do sądu administracyjnego byłby art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, o których mowa w art. 10e ustawy o rehabilitacji oraz § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia wykonawczego, nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z omawianych przepisów, w analizowanym przypadku uprawnienie do otrzymania tego świadczenia nie wynika wprost z przepisów prawa. Powstaje ono dopiero na skutek rozstrzygnięcia uprawnionego organu, podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w art. 10e ustawy o rehabilitacji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
W wyroku z 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, gdy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, nie można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązku jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., II GPS 1/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbosa). Decyzja administracyjna stanowi wówczas konkretyzację wobec takiej jednostki jej uprawnienia czy obowiązku. Choć prawo materialne administracyjne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
Pomimo, iż w rozpatrywanej sprawie wskazane przepisy nie przesądzają jednoznacznie, czy rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika bowiem z przytoczonych na wstępie rozważań prawnych regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. i rozporządzania z dnia 15 listopada 2007 r., zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienie wprost z § 5 ust. 14 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r. W takich okolicznościach nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym, wniosek skarżącego o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jego praw, był rozpatrywany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku, w szczególności że rozstrzygnięcie to oparte jest częściowo na uznaniu administracyjnym (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 grudnia 2016 r., II SA/Bd 862/16).
Podobnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż: "z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika (...) ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji" (wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., K 53/05).
Dodatkowo w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego było podejmowane w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc poza procedurą wynikająca z Kodeksu postepowania administracyjnego, możliwość sądowego skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia byłaby w znacznym stopniu iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie przez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli.
W demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak: Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas: System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnosi się to zwłaszcza do rozstrzygnięć opartych na uznaniu czy na ocenie nieostrych przesłanek. Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę przewidującą, że gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, skutek zaś takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach k.p.a.
Skoro zatem ustawa o rehabilitacji nie określa formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 10e tej ustawy, należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę potwierdza ustawowe odesłanie do k.p.a. w sprawach nieuregulowanych (art. 66 ustawy).
Posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych, jakie przysługują jednostce. Należałoby wówczas uznać, że posłużenie się przez ustawodawcę innym pojęciem niż "decyzja administracyjna" wyłączałoby prawo do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w odpowiedniej procedurze, a także prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Taki kierunek wykładni należy odrzucić, prowadziłaby ona bowiem do naruszenia standardów konstytucyjnych, o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.
Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy materialnego prawa administracyjnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to – w braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej (por. M. Dyl /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524).
Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (np. uchwała NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. Czynność określona w przepisach prawa jako "rozpatrzenie wniosku" (§ 5 ust. 8, 10, 11, 14 i 15 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r.) jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki zatem powinien przybrać formę decyzji administracyjnej.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest również to, że nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może zostać zmodyfikowany aktem rangi podustawowej w postaci rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Rozporządzenie nie może także umożliwić rozstrzygania określonej grupy spraw administracyjnych poza procedurą administracyjną. Niezależnie więc od tego, że szczegółowe zasady postępowania w sprawie przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 10e ustawy o rehabilitacji, reguluje rozporządzenie Ministra Pracy, nieuprawniony byłby wniosek, iż rozporządzenie to uchyla nakaz stosowania w tym postępowaniu k.p.a. Nakaz ten bowiem wynika ze wspomnianego wyżej konstytucyjnego prawa do procesu administracyjnego, a jego bezpośrednim źródłem jest art. 66 ustawy o rehabilitacji.
Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej.
W myśl art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne decyzji. Do elementów tych zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej.
Odnośnie zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] należy stwierdzić, iż nie spełnia ono podstawowych wymogów decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Do wymogów tych zalicza się m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tymczasem zaskarżone w niniejszej sprawie pismo zostało podpisane przez Kierownika Działu Rehabilitacji Społecznej CPR, przy czym z akt sprawy nie wynika, czy osoba ta jest upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących do zakresu działania Centrum Pomocy Rodzinie.
Zaskarżone pismo nie zawiera również innych elementów decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., jak np. podstawy prawnej czy pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, jednak orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak w zakresie podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji skutkuje tym, iż dane pismo nie ma w ogóle charakteru decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z 30 lipca 1982 r., I SA 547/82, WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2006 r., VI SA/Wa 2443/05, WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., III SA/Łd 178/10). Sąd uznał przy tym za niecelowe dodatkowe ustalanie, czy osoba, która podpisała zaskarżone pismo posiada upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, o którym mowa w art. 269 k.p.a., gdyż jak już wyżej wskazano, niespełnienie omawianego wymogu nie jest jedynym brakiem kwestionowanego aktu, a nadto jego wydanie nie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., na które składa się m.in. ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zapewnienie stronie udziału w tym postępowaniu, z poszanowaniem wszelkich gwarancji procesowych.
Dlatego wszystkie te uchybienia, z których brak podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji był najistotniejszym, zadecydowały o nieuznaniu zaskarżonego pisma za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zresztą pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę również utrzymywał, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, gdyż zdaniem organu nie musiało ono mieć takiego charakteru.
W konsekwencji skargę w niniejszej sprawie należało uznać za niedopuszczalną, gdyż została ona wniesiona na zwykłe pismo o charakterze informacyjnym, nie rozstrzygające w istocie o wniosku skarżącego oraz o jego uprawnieniach, a więc na czynność niepodlegającą zakresowi właściwości sądów administracyjnych. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.
Z powyższych rozważań wynika jednak, że organ powinien w niniejszej sprawie rozstrzygnąć o żądaniu skarżącego w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W razie gdyby tego nie uczynił, skarżącemu będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Dodatkowo na marginesie, odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, należy zwrócić uwagę, iż jej treść zawiera pewną niekonsekwencję. Jej autor wskazał bowiem, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpał środków zaskarżenia, bowiem nie odwołał się od przedmiotowego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tymczasem gdyby uznać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego nie powinno mieć charakteru decyzji administracyjnej (jak postulował to organ), a więc gdyby uznać je za akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, to wówczas środkiem zaskarżenia poprzedzającym wniesienie skargi byłoby nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz wezwanie organu, który wydał ten akt, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący spełnił ten wymóg (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r.).
Odrębną kwestią byłaby wówczas terminowość wystąpienia z tym wezwaniem, a następnie terminowość wniesienia skargi do sądu po doręczeniu odpowiedzi organu na to wezwanie, jednakże z uwagi na fakt, że omawiane rozstrzygnięcie powinno w istocie zapaść w formie decyzji administracyjnej, okoliczności zachowania tych terminów nie miały już żadnego znaczenia dla sprawy.
Ponadto odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia, że skarżący nie wykazał w trakcie ubiegania się o dofinansowanie, iż zamieszkuje na terenie [...], należy poddać pod rozwagę organu, czy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania strony, ewentualnego zastosowania nie powinien znaleźć § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r.