Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] września 2016 r. M.K. zwrócił się do Zarządu Województwa o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie innowacyjnej usługi hotelarskiej, turystycznej oraz gastronomicznej", poddziałanie w ramach Konkursu nr [...], 1.5.1 "Rozwój sektora MŚP – wsparcie dotacyjne". Głównym przedmiotem projektu jest - jak wskazano we wniosku - "[...]", czyli luksusowy obiekt hotelowy działający w zabytkowym Pałacu [...]. W ramach realizacji projektu przewidziano do wykonania prace budowlane polegające na kompleksowym remoncie i adaptacji zabytkowego obiektu pałacowego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania. Planowane są również prace budowlane zewnętrzne polegające na budowie biologicznej oczyszczalni ścieków, ułożeniu nowej sieci wodno-kanalizacyjnej oraz zagospodarowaniu terenu i rewitalizacji przypałacowych terenów zielonych.
Pismem z [...] września 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu Konkursu "wydatki poniesione na budowę, przebudowę, rozbudowę, modernizację lub nabycie nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wynajmem" są niekwalifikowane. Organ wskazał, że ustawową definicję usług hotelarskich zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 187 ze zm., dalej: u.u.t). Zgodnie z tym przepisem usługi hotelarskie to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawianie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Organ zaznaczył, że pojęcie usług hotelarskich nie ogranicza się do najmu - obejmuje ono inne usługi świadczone w obrębie obiektu.
W związku z tym wskazuje się, że pojęcie usług hotelarskich ma charakter "pakietowy". W usłudze hotelowej przeważającym elementem jest oddanie części nieruchomości do używania, a więc wynajem, co podkreśla ustawowa definicja usługi hotelowej z art. 3 pkt 8 u.u.t. Wobec tego nawet przyjmując stanowisko, iż umowa hotelowa jest umową mieszaną, dla jej kwalifikacji prawnej należałoby przyjąć metodę absorbcji i zakwalifikować cały stosunek mieszany według dominujących jego elementów, to jest najmu. Wobec powyższego, wydatki poniesione na budowę, rozbudowę, modernizację lub nabycie nieruchomości w celu prowadzenia działalności hotelarskiej, nie mogą być w świetle postanowień Regulaminu Konkursu uznane za kwalifikowane, ponieważ będą one poniesione na nieruchomość w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wynajmem.
Organ wskazał, że zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu (pkt II.16) "W przypadku stwierdzenia w skorygowanej dokumentacji błędów formalnych, wniosek o dofinansowanie projektu kończy ocenę formalną wynikiem negatywnym". W związku z tym wniosek uzyskał negatywny wynik oceny, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217, dalej: u.z.r.p.).
Od powyższej negatywnej oceny projektu M.K. wniósł protest podnosząc, że umowa hotelowa jest umową nienazwaną, mieszaną, zawierającą w sobie elementy umowy zlecenia, najmu, przechowania i sprzedaży. Ze względu na prowadzenie działalności hotelowej przez przedsiębiorców strony umowy określane są jako przedsiębiorca (hotelarz) oraz konsument (gość hotelowy). Gościa hotelowego nie określa się mianem najemcy ani dzierżawcy, jak ma to miejsce w przypadku umowy najmu i dzierżawy. Składający protest wskazał, że instytucja zarządzająca skupia się przede wszystkim na interpretacji definicji usługi hotelarskiej, zapominając najwyraźniej o literalnym brzmieniu postanowień Regulaminu, w którym nie sposób znaleźć zapisu stanowiącego o niekwalifikowalności wydatków poniesionych na budowę, przebudowę, rozbudowę, modernizację lub nabycie nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług hotelarskich.
Pismem z [...] listopada 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że z uwagi na różnorodność świadczeń na rzecz gościa hotelowego, świadczenie nie ma charakteru wynajmu, lecz jest umowę mieszaną. Należy bowiem podkreślić, że o ile wymienione czynności poza oddaniem do używania części nieruchomości mogą lecz nie muszą być wykonane na rzecz gościa hotelowego, o tyle żadna z tych czynności nie wejdzie w zakres usługi hotelowej, jeżeli nie będzie powiązana z czasowym oddaniem do używania dla tej osoby części nieruchomości, a więc jej wynajmem, tak bowiem definiuje najem art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego. Jednak nawet przyjmując stanowisko wnioskodawcy, że umowa hotelowa jest umową mieszaną, dla jej kwalifikacji prawnej należy przyjęć metodę absorpcji i zakwalifikować cały stosunek prawny mieszany według dominujących jego elementów, to jest najmu.
W związku z negatywnym rozpatrzeniem protestu M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając:
- - naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez jego niezastosowanie przez instytucję zarządzającą i nieuwzględnienie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz rażącego niezapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów,
- - obrazę załącznika nr 1 pkt II.16 Regulaminu Konkursu nr [...], poprzez przyjęcie, iż projekt wnioskodawcy nie spełnia wymogów formalnych, podczas gdy złożony projekt nie zawiera żadnych wydatków niekwalifikowanych i w całości spełnia wymogi formalne wskazane w treści Regulaminu Konkursu,
- - obrazę Regulaminu Konkursu poprzez jego niezastosowanie oraz nadinterpretację rozszerzającą jego zapisów a przez to złamanie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, "zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej" – tak wyraził zasadę legalizmu (praworządności),
- - naruszenie zasad działania organów władzy publicznej w tym zasady zakazu wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae) oraz zasady ogólnej dopuszczalności rozszerzającej interpretacji wszelkich przepisów zezwalających, przyznających uprawnienia, wolności lub prawa podmiotowe (in dubio pro liberate),
- - naruszenie art. 16 i 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez jego niezastosowanie i ustanowienie kryteriów niejednoznacznych, a przez to niespełniających warunków niedyskryminacji i przejrzystości.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena opisanego w petitum skargi projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację jak w proteście.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w piśmie stanowiącym rozpatrzenie protestu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest informacja Zarządu Województwa z [...] listopada 2016 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu M.K. od negatywnej oceny projektu zawartej w piśmie tego samego organu z [...] września 2016 r. nr [...]. Powyższa informacja została wydana na podstawie art. 53 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 57 i 58 ust. 1 u.z.r.p. Kognicja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) w związku art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd w myśl art. 64 u.z.r.p. stosuje w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p. przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższy zakres kontroli, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną.
Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.z.r.p., ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.).
W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.).
Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.p.r., regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.).
W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że skarżący zarzucił organowi ustanowienie niejednoznacznych kryteriów, niespełniających warunków niedyskryminacji i przejrzystości. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs.
W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 u.z.p.r. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o dofinansowanie pt. "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie innowacyjnej usługi hotelarskiej, turystycznej oraz gastronomicznej". Jak wynika z wniosku, w ramach realizacji projektu przewidziano do wykonania prace budowlane polegające na kompleksowym remoncie i adaptacji zabytkowego obiektu pałacowego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania. Planowane są również prace budowlane zewnętrzne polegające na budowie biologicznej oczyszczalni ścieków, ułożeniu nowej sieci wodno-kanalizacyjnej oraz zagospodarowaniu terenu i rewitalizacji przypałacowych terenów zielonych.
Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu Konkursu – Kwalifikowalność wydatków w ramach Podziałania 1.5.1 Rozwój sektora MŚP – wsparcie dotacyjne, wydatkami niekwalifikowanymi są wydatki poniesione na budowę, przebudowę, rozbudowę, modernizację lub nabycie nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wynajmem.
Zdaniem Sądu - wobec treści złożonego wniosku - organ prawidłowo odwołał się do definicji usługi hotelarskiej, sformułowanej w art. 3 pkt 8 u.u.t., zgodnie z którą usługi hotelarskie to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Najprościej rzecz ujmując umowa hotelowa reguluje stosunki prawne między hotelarzem a gościem hotelowym. Umowa ta jest – jak słusznie podnosi skarżący - umową nienazwaną, mieszaną, zawierającą w sobie elementy takich umów jak: umowa najmu, umowa zlecenia, umowa przechowania, umowa sprzedaży. Umowa hotelowa zawiera jednak tylko elementy wskazanych umów, w tym umowy najmu, a więc skarżący nie musi np. ustalać czynszu najmu, czy też zawierać umowy na piśmie. Jednak dominującym - jak słusznie przyjął organ - elementem umowy hotelowej, czy też usługi hotelowej, jest najem, natomiast usługi świadczone w obrębie obiektu, mają charakter dodatkowy wobec głównej funkcji usługi, jakim jest wynajem.
Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający obowiązujące prawo tj. u.z.r.p. jak i Regulamin Konkursu. Stąd też na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 u.z.r.p. oddalił skargę.