Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]. nakazał Prezesowi A Spółki [...] S.A. opracowanie ekspertyzy budowlanej wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym i w zakładzie piekarniczym przy ulicy [...] w L. w terminie do dnia [...]. i zobowiązał do uzyskania opinii właściwych organów w tym również mistrza kominiarskiego.
W sentencji decyzji określono szczegółowe wymagania co do przedmiotu objętego ekspertyzą.
U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, natomiast w uzasadnieniu podał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek właściciela obiektów W. N., ustalono, że przeprowadzono remont budynku mieszkalnego i piekarni bez pozwolenia na budowę. Za samowolę budowlaną uznano także budowę "całkowicie nowego pieca piekarniczego". Stwierdzono, że roboty przeprowadzono niedbale stąd nałożono obowiązki.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę na skutek odwołania A Spółki [...] S.A. decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem "w tym zakresie".
W motywach decyzji organ wyraził tezę, iż postępowanie w sprawie odnosić się powinno do właściciela obiektu, na którym ciąży obowiązek zarówno legitymowania się pozwoleniem na budowę jak i ponoszenia konsekwencji wynikających ze złego stanu technicznego budynku, stąd A Spółka [...] nie jest stroną postępowania.
Również na właścicielu spoczywa obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej.
Uznano, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., lecz "nowe prawo budowlane art.50, 51 lub 66".
Organ odwoławczy wskazał nadto, ze istnieje konieczność rozważenia czy postępowanie w całości nie leży w zakresie rozstrzygnięć kodeksu cywilnego z uwagi na tzw. rękojmię w stosunku do spółki prowadzącej remont.
W skardze nazwanej zażaleniem W.N. wywodził, iż decyzja organu I instancji skierowana była do strony postępowania, albowiem przedsiębiorca górniczy ma obowiązek usunięcia szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego.
W tym wypadku przedsiębiorca stał się inwestorem i na nim spoczywał obowiązek, zdaniem skarżącego, dostarczenia ekspertyzy, która powinna zastąpić dokumenty wymagane po zakończeniu robót budowlanych.
Argumentację, iż Spółka jest stroną postępowania administracyjnego wzmocnił skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r., poprzez analizę art.17 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska.
Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga musiała przynieść zamierzony efekt, przy czym wadliwie prawną jest nie tylko zaskarżona decyzja, ale i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, które Sąd objął kontrolą korzystając z uprawnień zakreślonych art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, zwanej dalej Prawem o postępowaniu przed administracyjnym, która to ustawa ma zastosowanie w sprawie mocą art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo u ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 /ze zm./ zwanej dalej ustawą wprowadzającą.
Zważyć więc trzeba, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z wniosku skarżącego, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] r.
Jakkolwiek w aktach znajduje się jedynie kserokopie wniosku, to zarówno z niej jak i z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, iż skarżący żądał od organu podjęcia działań w stosunku do inwestora, który bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995r. na obiektach stanowiących własność skarżącego, prowadził roboty budowlane, skutkujące zamiast poprawę stanu technicznego obiektów, ich stale pogarszającym się stanem technicznym.
Tak sformułowane żądanie organy obydwu instancji rozpoznały w zupełnie innym zakresie.
Z motywów zaskarżonej decyzji wysnuć należy wniosek, iż organ odwoławczy uznał, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest zły stan techniczny obiektów budowlanych, a zatem sprawę należało jego zdaniem rozpoznać w aspekcie at.61 i 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 z późn.zm./, zwanej dalej nowym prawem budowlanym.
Analizując problem przy tak zakreślonej podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia organ zaprezentował poprawny pod względem prawnym pogląd, iż to właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w należytym stanie i zgodnie z jego przeznaczeniem /art.61 nowego prawa budowlanego/ stąd też wszelkie obowiązki nakładane decyzją właściwego organu związane z nienależytym stanem obiektu mogą być tylko kierowane w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 61 nowego budowlanego.
Z kolei organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995r. i wydał decyzję na podstawie art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229/, zwanej dalej dotychczasowym prawem budowlanym.
Ta podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia zakreśla inny krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji, a mianowicie inwestora, właściciela lub zarządcę, przy czym kolejność wskazana w omawianym przepisie nie jest przypadkowa.
Inny zakres postępowania organów obydwu instancji jest przesłanką dostateczną do uchylenia zaskarżonej decyzji, przy czym Sąd zupełnie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż kwestie związane z wykonaniem robót budowlanych przez inwestora mogą być tylko przedmiotem roszczeń cywilnych.
Baczyć bowiem trzeba, że w sytuacji gdyby okazało się, że prowadzone w obiektach skarżącego prace budowlane wymagały pozwolenia na budowę, to brak tego pozwolenia oznaczałby popełnienie samowoli budowlanej, której skutki należałoby wyeliminować w oparciu o przepisy dotychczasowego prawa budowlanego.
Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego opracowanego w [...] r., a dotyczącego "zabezpieczenia na szkody górnicze i wymiany stropów w budynku mieszkalnym z piekarnią i dwoma sklepami" wynika, że budynek miał być zabezpieczony opaską żelbetową ułożoną na poziomie ław fundamentowych oraz skotwiony ściągami stalowymi w trzech poziomach, miały być zmienione trzy stropy żużlobetonowe.
Jeszcze szerszy zakres prowadzonych w latach [...] robót budowlanych wynika z protokołu oględzin, nazwanych kontrolą sporządzonego przez organ I instancji.
Taki zakres robót budowlanych zdaniem organu I instancji wymagał pozwolenia na budowę natomiast organ II instancji z naruszeniem art.7 i 77 § 1 kpa w zasadzie zupełnie pominął tę kwestię, odnosząc się jedynie do pieca piekarniczego, który "jest urządzeniem technicznym i nie podlega rozstrzygnięciom prawa budowlanego" /uzasadnienie zaskarżonej decyzji/.
To zaniechanie spowodowane było odmiennym materialnoprawnym zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji.
Tymczasem wszelkie elementy decyzji organu I instancji zmierzały do likwidacji skutków samowoli budowlanej, jaką zdaniem tego organu, popełnił inwestor.
W tym zakresie zatem powinien był rozpoznać sprawę organ II instancji, a nie w aspekcie obecnego stanu technicznego obiektów budowlanych.
Z naruszeniem więc art.105 § 1 kpa w zw. z art.138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uznał, iż sprawa stała się bezprzedmiotowa, a to uchybienie z przyczyn naprowadzonych w uzasadnieniu wyroku miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezgodna z prawem jest także decyzja organu I instancji, albowiem zapadła ona bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Wpierw jednak należy zauważyć, iż w sposób błędny określono adresata decyzji, gdyż obowiązki nałożono na Prezesa Spółki, w sytuacji gdy stroną postępowania – inwestorem - była spółka.
Takie sprecyzowanie osoby zobowiązanej pozostaje w sprzeczności z pojęciami strony.
To wszak spółka była inwestorem, a nie jej prezes.
Nadto w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób ustalić jakie i w jakim czasie prowadzone były roboty budowlane w obiektach stanowiących własność skarżącego.
Prawidłowe ustalenie zakresu robót budowlanych pozwoli dopiero na odniesienie się do tej newralgicznej w sprawie kwestii, a mianowicie, czy roboty te objęte były obowiązkiem pozwolenia na budowę.
Jeżeli w wyniku tych ustaleń organ I instancji stwierdzi, iż doszło do samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995r., a zdefiniowanej w art.48 nowego prawa budowlanego, to stosownie do uregulowań zakreślonych w przepisach dotychczasowego prawa budowlanego podejmie właściwą decyzję.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że art.40 dotychczasowego prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania ekspertyz, lecz do wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
To organ powinien ocenić jakie zmiany bądź przeróbki należy wykonać w obiekcie i wydać decyzję opartą o art.40 omawianej ustawy, a nie na podstawie tego przepisu żądać ekspertyz.
W sytuacji, gdy organ w oparciu o tak ustalony materiał dowodowy dojdzie do przekonania, że całość prac, bądź ich część nie wymagała pozwolenia na budowę, a cała rzecz sprowadza się do nienależytego wykonania prac rozważy możliwość umorzenia postępowania administracyjnego /w całości lub części/, z tej to przyczyny, że żądanie skarżącego inicjujące postępowanie uzna za roszczenie cywilnoprawne.
Naruszenie art.7 i 77 § 1 kpa i art.40 dotychczasowego prawa budowlanego przez organ I instancji musiało skutkować uchyleniem decyzji tegoż organu.
Uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji nastąpiło na podstawie art.145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nadto decyzji organu I instancji również na podstawie art.145 § 1 pkt 1a tej ustawy.
Uwzględniając skargę Sąd stosownie do art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, a o zwrocie kosztów postępowania sądowego w myśl art.200 przywołanej ustawy.