Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 29 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia czasu funkcjonowania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie miasta R., podjętą na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy oraz art. 22 ustawy "kompetencyjnej" z dnia 30 marca 1998 r. - ustalono ramowy czas otwierania i zamykania tych placówek i zakładów w przedziale czasowym od godz. 6 do 22 /par. 1 /. Jednocześnie postanowiono, że Zarząd Miasta może wyrazić zgodę na wydłużenie i przesunięcie godzin funkcjonowania placówek poza ramowy czas pracy /par. 4 ust. 2/.
Postanowienie to było podstawą wniosku Janiny W. i Marka P., prowadzących działalność gospodarczą w Cafe Clubie usytuowanym w R., w sprawie przedłużenia godzin pracy tej placówki, poza czas ustalony w uchwale Rady Miejskiej. Uchwałą Zarządu Miasta w R. z dnia 14 kwietnia 1998 r., wydaną z powołaniem się na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 29 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia czasu funkcjonowania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie miasta R., nie wyrażono zgody na wydłużenie poza ramowy czas funkcjonowania Cafe Clubu.
Pismem z dnia 20 kwietnia 1998 r. Janina W. zwróciła się do zarządu z wezwaniem o zmianę tej decyzji akcentując, że przedmiotem działalności gospodarczej według wpisu do ewidencji jest prowadzenie dyskoteki, a to z kolei wymaga, aby lokal ten był czynny w godzinach nocnych. Nadto dyskoteka prowadzona jest w wydzielonym kompleksie handlowo-usługowym, zaś swą decyzję zarząd podjął z naruszeniem prawa opierając się tylko na opiniach służb jemu podległych z pominięciem stanowiska właściciela obiektów i Policji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina W. i Marek P. domagali się uchylenia zaskarżonej uchwały, raz jeszcze podnosząc te wszystkie argumenty, które wcześniej przytoczyli w wezwaniu zarządu do usunięcia naruszenia prawa.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę postulowała jej oddalenie twierdząc, że rozstrzygnięcie Zarządu Miasta R. ma charakter szczególny i podjęte zostało w granicach kompetencji udzielonej mu przez Radę Miejską. Zdaniem zarządu skarżący nie przestrzegali dotychczas ustalonych godzin funkcjonowania lokalu, a jego działalność prowadziła do zakłócenia spokoju i ciszy nocnej mieszkańcom okolicznych domów. Natomiast uwzględnienie wniosku mogłoby tylko nieprawidłowości te jeszcze spotęgować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z tych przyczyn, na które powoływali się skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany granicami skargi /art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA/.
Zaskarżona uchwała Zarządu Miasta R., dotycząca uregulowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, w odniesieniu do ściśle oznaczonego lokalu gastronomicznego, ze względu na indywidualny charakter rozstrzygnięcia stanowi decyzję administracyjną. Do jej wydania brak jest ustawowego upoważnienia, zaś upoważnienie Zarządu Miasta R. zawarte w par. 4 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 29 sierpnia 1996 r. nie ma oparcia w delegacji ustawowej. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, w brzmieniu ustalonym ustawą "kompetencyjną" z dnia 17 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 198/ stanowi, że dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Przepis powyższy według ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego /zob. wyroki NSA z dnia 9 marca 1994 r., II SA 1373/93 - Wspólnota 1995 nr 11 str. 24, z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 45/95 - Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1995 nr 2 poz. 57, z dnia 10 sierpnia 1995 r., SA/Kr 2564/94 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 28/ - upoważnia do regulowania tych kwestii jedynie rady gmin, a nie inne organy, na które rady nie mogą cedować swych kompetencji. Dotyczy to nie tylko przepisów gminnych, ale również wydawania indywidualnych aktów przez zarządy gmin, czy też organy o charakterze monokratycznym.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 29 sierpnia 1996 r., która w par. 4 ust. 2 upoważniła Zarząd Miasta R. do wyrażania zgody na zmianę godzin działalności placówek lub zakładów, w tym lokali gastronomicznych. Jednakże sąd kontrolując legalność zaskarżonego indywidualnego aktu i nie będąc związany aktami podustawowymi odmówił jej uznania za podstawę prawną zaskarżonej decyzji Zarządu, ze względu na brak ustawowego umocowania.
Skoro więc uchwała Zarządu Miasta R. z dnia 14 kwietnia 1998 r. wydana została bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, to należało stwierdzić nieważność tego aktu w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.