Uzasadnienie
Starosta Powiatu w B. postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie uznania A.S. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku od dnia [...]r. oraz utraty przez wyżej wymienionego prawa do tegoż zasiłku od dnia [...]r. Natomiast decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "a", "b" i "c", art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r./ Nr 6, poz. 56 ze zm.) w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Starosty Powiatu w B. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającą o uznaniu A.S. z tym dniem za osobę bezrobotną i przyznającą z dniem [...]r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz decyzję tegoż Starosty z dnia [...]r.
Nr [...] orzekającą o utracie przez wyżej wymienionego prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...]r. o odmowie przyznania wyżej wymienionemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. i nakazał zwrócić kwotę nienależnie otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości [...]zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wskazał, że skarżący w dniu [...]r. przedłożył zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]r., z którego wynika, że figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą, a od [...]r. do nadal, działalność ta jest zawieszona. W dalszej części uzasadnienia organ ten podniósł, że w dniu rejestracji w organie zatrudnienia skarżący podpisał oświadczenie o bezzwłocznym informowaniu o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej, a podanych przez osobę rejestrującą się oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków określonych w ustawie, a ponadto złożył oświadczenie, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej.
Dodatkowo organ ten wskazał, że po myśli art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W końcowej części uzasadnienia organ przywołał unormowania prawne dotyczące wyjaśnienia zagadnień związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, reguł obowiązujących przy przyznawaniu zasiłku dla bezrobotnych i zasad ustalania świadczeń nienależnie pobranych, jak również reguł obowiązujących przy ich zwrocie.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Ś. wniósł skarżący, który podał, że działalność gospodarczą rozpoczął z dniem [...]r. i równocześnie pracował w Firmie A w S.Ś. Z dniem [...]r. zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą, a z dniem [...]r. utracił pracę w [...]. Z dniem [...]r. odwiesił zawieszoną działalność gospodarczą i [...]r. zgłosił się w organie zatrudnienia celem wyrejestrowania. Skarżący zaznaczył, iż podpisał oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, ponieważ faktycznie jej nie prowadził i była ona zawieszona i nie uzyskiwał z niej żądnych dochodów, nadto w przedłożonym mu do podpisania oświadczeniu nie było mowy o tym, że nieprowadzenie działalności gospodarczej obejmuje również zawieszenie działalności gospodarczej, gdyż do stosownego druku taką wzmiankę wprowadzono dopiero później, z tego powodu uznaje, że został wprowadzony przez urzędnika organu zatrudnienia w błąd i z tego powodu nie powinien ponosić negatywnych skutków.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące przepisy, a następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ ten wskazał, że skarżący o fakcie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej poinformował dopiero w momencie zgłoszenia podjęcia świadczenia usług [...] na rzecz [...]. Zdaniem organu nie ma znaczenia fakt, że w dniu rejestracji w organie zatrudnienia oraz w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych skarżący, faktycznie nie wykonywał czynności związanych z działalnością gospodarczą i nie osiągał z tego tytułu przychodów, gdyż w dniu rejestracji skarżący nie spełniał wymogów do uznania za osobę bezrobotną, a tym samym do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Zdaniem organu zmiana treści podpisanego oświadczenia polegająca na dopisaniu "i jej zawieszenia" nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej, gdyż w przypadku jakiejkolwiek wątpliwości winien wystąpić o ich wyjaśnienie. Wojewoda Ś. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił powyższej decyzji Wojewody Ś. naruszenie przepisów prawa. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący uznał, że z decyzją Wojewody Ś. nie można się zgodzić dlatego, iż w czasie pobierania zasiłku dla bezrobotnych faktycznie nie podejmował działalności gospodarczej tj. nie odwieszał jej, nie wykonywał i nie osiągał z tego tytułu żadnych środków finansowych. Następnie skarżący przywołał treść uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r., iż "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności".
Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazał to skarżący.
Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż mocą postanowienia Starosty Powiatu w B. z dnia [...]r. uruchomione zostało postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych – wznowienia postępowania. Istotą wznowienia postępowania jest stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której wydana została już ostateczna decyzja administracyjna. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej, a naruszeniem prawa jest wykroczenie poza granice sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w ramach postępowania, które zostało wznowione, organ administracji nie może rozstrzygać o tych zagadnieniach, które nie były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją pierwotną, czyli organ administracji nie może łączyć trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z trybem zwykłym rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
Powyższy wywód jest niezbędny, ponieważ organ pierwszej instancji, jak zostało to zaznaczone stosownym postanowieniem uruchomił tryb nadzwyczajny weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, co znalazło także odzwierciedlenie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, który przywołał treść art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże mocą tej decyzji organ administracji orzekł o zwrocie kwoty nienależnie otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.
Zatem organ ten połączył tryb nadzwyczajny z trybem zwyczajnym, gdyż decyzje w stosunku, do których wznowione zostało postępowanie dotyczyły uznania skarżącego za osobę bezrobotną, przyznania prawa zasiłku dla bezrobotnych i utraty prawa do zasiłku z uwagi na wyczerpanie okresu jego pobierania, natomiast zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji reguluje także zagadnienie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Tym samym organy administracji wyszły poza granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Oznacza to, że organy te dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto należy zauważyć, iż w zakresie postępowania poświęconego żądaniu zwrotu pobrania nienależnego świadczenia organy administracji dopuściły się także innych uchybień o charakterze procesowym, gdyż skarżący nie został poinformowany o uruchomieniu takiego postępowania, a o jego istnieniu dowiedział się dopiero z treści decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie to wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 10 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i także miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podniesione okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak zostało to powyżej zaznaczone organy administracji dopuściły się takich uchybień i z tego powodu Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o żądaniu zwrotu pobrania nienależnego świadczenia.
Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie przekraczającym uprawnienia przysługujące organowi odwoławczemu tutejszy Sąd zdecydował się uchylić obie decyzje organów administracji we wskazanym zakresie i wrócić sprawę do organu pierwszej instancji by ten dokonał z udziałem strony stosownych ustaleń i przeprowadził prawem wymagane czynności procesowe.
Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie objętym wznowieniem postępowania Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te w tym zakresie są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
Podzielić należy pogląd wyrażony przez organy administracji, iż stosownie do treści postanowień art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż osoba zarejestrowana w urzędzie zatrudnienia jako osoba posiadająca status osoby bezrobotnej nie może być równocześnie wpisana do ewidencji osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a jeżeli wpisana została do takiej ewidencji do dnia jej wyrejestrowania nie może jej podjąć. Osoba taka by mogła zachować status bezrobotnego i ewentualnie przyznany zasiłek dla bezrobotnych, przed podjęciem pozarolniczej działalności zobowiązana byłaby ją wyrejestrować ze stosownej ewidencji, a następnie ponownie wpisać ją do tego rejestru.
Taki sposób interpretacji wskazanego przepisu przedstawiony został także w przywołanej przez skarżącego uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 5/96 (ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 47). Jak wynika z akt sprawy skarżący działalność gospodarczą uruchomił z dniem [...]r., a z dniem [...]r. zawiesił ją, by z dniem [...]r. odwiesić ją i uruchomić od dnia [...]r. Zatem skarżący, gdy [...]r. rejestrował się w urzędzie zatrudnienia posiadał wpisaną do ewidencji działalność gospodarczą, to że była ona zawieszona z punktu widzenia obowiązujących unormowań prawnych w omawianym zakresie nie miało żadnego znaczenia. Podjęcie przez A.S. zawieszonej działalności [...]r., bez jej wcześniejszego wyrejestrowania, spowodowało, że skarżący w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy nie spełniał warunków do nabycia statusu bezrobotnego i nie mógł otrzymać zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego.
Nie mógł zostać uwzględniony ten zarzut skarżącego, który dotyczy podpisania przez niego oświadczenia, że nie prowadzi pozarolniczej działalności, bez uzewnętrznienia w nim, że obejmuje on także zawieszenie tej działalności, ponieważ przepis prawa w tym zakresie nie uległ żadnym zmianom, a zmiana treści stosownego oświadczenia wskazująca na to, że obejmuje ono także zawieszenie działalności gospodarczej stanowiło doprecyzowanie, a nie związane było ze zmianą zakresu pojęciowego wskazanego terminu. Po myśli art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji jest czuwanie na tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, jednakże nie oznacza to, że na organie administracji ciąży obowiązek informowania o wszelkich przesłankach związanych ze statusem bezrobotnego, tym bardziej, że skarżący w trakcie rejestracji jak również w okresie późniejszym nigdy nie informował organu administracji, że ma zgłoszoną do ewidencji działalność gospodarczą.
Organ administracji o tym fakcie dowiedział się dopiero w momencie, gdy skarżący wyrejestrował się z ewidencji osób bezrobotnych. Zatem nie można stawiać organowi administracji zarzutu naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy skarżący zataił przed nim powyższy fakt.
Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia właściwy organ administracji zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymaganych wszelkich reguł i zasad, a w szczególności zapewni skarżącemu czynny udział w tym postępowaniu, kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku.
Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej części zaskarżonej decyzji organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, że zaskarżona decyzja w tej części nie może być wykonana.
Stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w B. z dnia [...]r. w części dotyczącej żądania zwrotu pobrania nienależnego świadczenia, a w pozostałym zakresie po myśli art. 151 tej ustawy oddalono skargę.
su.