Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało wszczęte na skutek licznych pism skarżącego, w których kwestionował on legalność działalności handlowej prowadzonej w obiekcie sklepowym należącym do sieci PLUS, na działce położonej w G. przy ulicy L.
7. Wedle jego twierdzeń w porównaniu z poprzednim okresem zwiększyła się liczba klientów sklepu i ruch samochodowy, z czego wywodził konieczność uzyskania właściwych pozwoleń. Nadto wskazał na postawienie wiaty na wózki, co - w jego przekonaniu - wymagało pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., na podstawie art. 105 Kpa i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, umorzył postępowanie w tej sprawie. W jego ocenie podnoszona samowola budowlana nie ma miejsca, gdyż sporny obiekt obecnie i poprzednio był użytkowany jako obiekt handlowy.
Decyzję tę Tadeusz M. zaskarżył odwołaniem, w którym domagał się jej uchylenia. Nie zgodził się, bowiem z tym rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, zwłaszcza, że nie zawierało ono ustosunkowania się do kwestii wiaty.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, organ odwoławczy utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. Podzielił, bowiem stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji. W jego przekonaniu obecny sposób użytkowania spornego obiektu jest identyczny z poprzednim, gdyż prowadzony jest tam sklep spożywczy. Nie można traktować jako samowoli budowlanej zmiany użytkownika obiektu oraz nazwy sklepu. Co do wiaty, organ ten zważył, iż lokalizacja wózków jest dzięki niej korzystniejsza dla klientów, a jej wzniesienie nie jest samowolą budowlaną. Dlatego umorzenie postępowania uznał za zasadne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej brak rzetelności w dokonaniu ustaleń faktycznych oraz nietrafność argumentacji oceniającej charakter spornej wiaty. Naprowadził nadto na brak przekonywującego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, czego podtrzymał dotychczasowe wywody.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując twierdzenia zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, iż w jego opinii, zadaszenie na wspornikach stalowych podpartych na całej długości na ścianie pawilonu sklepowego nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Podniósł także, że na skutek interwencji skarżącego doszło do wymiany nawierzchni parkingu sklepowego i ograniczenia możliwości parkowania samochodów od strony budynku, w którym on zamieszkuje. Dlatego nie podzielił ten organ stanowiska zajmowanego przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, albowiem wyeksponowane w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się nie do odparcia. Jednakowoż na wstępie należy po pierwsze zwrócić uwagę na legitymację skarżącego, który - jak wynika z akt administracyjnych - jest współwłaścicielem nieruchomości położonej po przeciwnej stronie ulicy, przy której usytuowany jest sporny obiekt. Zakres oddziaływania działalności realizowanej w tym obiekcie zdaje się sięgać tej nieruchomości, co - zdaniem Sądu - przemawia za przyznaniem mu uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Po wtóre godzi się wyjaśnić, iż - stosownie do brzmienia art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten dokonuje kontroli legalności m.in. decyzji administracyjnych. Podczas tej kontroli bada czy nie uchybiają one przepisom prawa materialnego lub procesowego, przy czym uchybienie tym przepisom w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy prowadzi do uchylenia decyzji.
Bada także czy kontrolowane rozstrzygnięcia nie są dotknięte kwalifikowaną wadą uzasadniającą ich nieważność. Trzeba też dodać, że oceny zgodności z prawem dokonuje Naczelny Sąd Administracyjny nie będąc związanym granicami skargi, czyli uwzględniając z urzędu również zarzuty nie podniesione w skardze.
Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach nie mogło ujść uwadze Sądu uchybienie przepisom prawa procesowego i materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jakiego dopuścił się organ drugiej instancji. W tym pierwszym aspekcie przyszło dostrzec przede wszystkim niewyjaśnienie sprawy w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie przeprowadzono, bowiem wszystkich dowodów pozwalających na wydanie decyzji w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu oraz w zakresie legalności wzniesionego obiektu budowlanego, jaką jawi się przedmiotowa wiata. Zastrzeżenia budzą także wywody prawne zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, które to uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 par. 3 Kpa. Zabrakło w nim, bowiem ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, wyczerpujących rozważań faktycznych i prawnych, niezależnie od tego, że te które w nim zamieszczono nie nadają się do podzielenia. Wadliwością tego rozstrzygnięcia jest też zaakceptowanie nie odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja uchybia także przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jej przedmiotem są zasadniczo dwie kwestie, a mianowicie zarzucana samowolna zmiana sposobu użytkowania oraz samowolne wzniesienie wiaty, bo tak należy ocenić to zagadnienie, bez względu na twierdzenia skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku organów orzekających - realizacja wiaty wymagała pozwolenia na budowę. Jest to, bowiem tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, choć jego tymczasowość rozumiana potocznie może budzić wątpliwości. Stosownie do brzmienia art. 28 tej ustawy, jego realizacja możliwa była wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mieści się on wszak wśród obiektów tymczasowych zwolnionych od uzyskania tegoż pozwolenia, w szczególności nie należy do obiektów opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 5, 5a.
Nie mieści się także wśród obiektów, dla wzniesienia których wystarczające jest zgłoszenie. Zatem rzeczą organów nadzoru budowlanego było ustalenie czy wzniesienie tego obiektu nastąpiło na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a jeśli nie to konieczne było podjęcie czynności zmierzających do likwidacji popełnionej samowoli budowlanej. W świetle tych okoliczności przekonanie organów o legalności wzniesienia tego obiektu należało uznać, więc za przedwczesne, stąd umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie nie mogło się ostać.
Co się zaś tyczy drugiej kwestii, to przyszło zważyć, iż - zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 zd. pierwsze Prawa budowlanego - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Organy nie wyjaśniły czy obecny użytkownik obiektu legitymuje się takim pozwoleniem, gdyż stanęły na stanowisku, iż do zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Stanowisko to wydaje się błędne. Oczywistym jest, iż za zmianę sposobu użytkowania obiektu niepodobna uznać samej tylko zmiany właściciela, czy użytkownika obiektu oraz nazwy, pod jaką prowadzona jest ta sama działalność. Wszak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje już pogląd, wedle którego zmiana sposobu użytkowania obiektu następuje także wówczas, gdy dochodzi do zintensyfikowania prowadzonej dotychczas działalności w obiekcie budowlanym /por. aktualny także obecnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1990 r., IV SA 602/90 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 9 oraz niepublikowany wyrok tego Sądu z dnia 21 kwietnia 1999 r., II SA/Ka 1307/97/.
Taki stan rzeczy może mieć swe oparcie w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli mieści się w uregulowanej tam działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Aczkolwiek wskazane w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego skutki nie są wyczerpujące, o czym świadczy zamieszczenie zwrotu "w szczególności" /tak Ludwik Bar i Edward Radziszewski w Kodeksie budowlanym - komentarzu, Warszawa 1999 r., str. 159/.
Tych okoliczności organy nie wyjaśniły, zadowalając się stwierdzeniem, że zarówno obecnie, jak i poprzednio w spornym obiekcie prowadzony był sklep spożywczy. Nie dostrzegły wszak, dość oczywistej kwestii, iż różny jest zakres oddziaływania działalności prowadzonej, nawet w tej samej branży, w sklepiku czy sklepie, oraz w tzw. marketach, do jakich należy sieć sklepów PLUS. Konieczne było, zatem porównanie zakresu użytkowania i oddziaływania obiektu w okresie poprzednim i bieżącym, badając zwłaszcza ilość klientów, samochodów osobowych i dostawczych, jakie w związku z prowadzoną działalnością w obiekcie się pojawiają. Gdyby okazało się, że nastąpiło zintensyfikowanie tejże działalności, wówczas należałoby podjąć stosowne czynności zmierzające do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tej sytuacji również i w tej części kwestionowane rozstrzygnięcie okazało się przedwczesne.
Z przytoczonych powodów zaskarżona decyzja podlegała, zatem uchyleniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ, kierując się powyższymi wywodami, uzupełni materiał sprawy o dowody pozwalające na wyjaśnienie wskazanych okoliczności faktycznych, po czym oceniając całokształt materiału sprawy, ustali istotny dla jej rozstrzygnięcia stan faktyczny. Da on podstawę do podjęcia właściwych decyzji, które organ umotywuje nie uchybiając przepisowi art. 107 par. 3 Kpa, a swe stanowisko przekonywająco uzasadni.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.