Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 10 maja 1999 r. postanowił "wystąpić o zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia z licznikami gazowymi i pomieszczenia łazienki oraz dostarczyć zgodę właściciela budynku, projekt powykonawczy dokonanych zmian oraz projekt przeniesienia liczników".
U podstaw materialnoprawnych decyzji powołano art. 71 pkt 1 i 2 oraz art. 51 pkt 2 prawa budowlanego /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a w jej uzasadnieniu podano, że wskutek interwencji Jana Z. w sprawie zmian budowlanych dokonanych przez Jadwigę A. w lokalu nr 48 przy ul. (...) w B. stwierdzono, że zostały przeprowadzone prace budowlane powodujące zmianę funkcji użytkowania pomieszczeń z licznikami gazowymi i pomieszczenia łazienki, wymagające pozwolenia właściwego organu.
W odwołaniu Jan Z. wskazał, iż lokatorka Jadwiga A. zmieniła sposób użytkowania wydzielonej części korytarza stanowiącego poziomą drogę ewakuacyjną oraz pomieszczenia z gazomierzami, bez uzyskania pozwolenia właściwego terytorialnie organu nadzoru architektoniczno-budowlanego i wniósł o wydanie decyzji nakazującej Jadwidze A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. pomieszczeń.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 22 czerwca 1999 r. stwierdził, że odwołanie Jana Z. jest niedopuszczalne.
W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż faktycznymi stronami postępowania w przedmiotowej sprawie są inwestorzy - państwo A., jako sprawcy samowoli budowlanej i Gmina Miejska B. - Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w B. jako zarządca budynku mieszkalnego. Jan Z. jako najemca lokalu nr 49 przy ul. (...) ma interes faktyczny niemniej jednak nie ma interesu prawnego, ani obowiązku w związku z zaistniałą samowolą, a tym samym nie może być uznany jako strona w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Nakazy należy w związku z powyższym kierować do sprawcy samowoli z powiadomieniem zarządcy obiektu, a nie do innych lokatorów.
W skardze Jan Z. podniósł, że nigdy nie składał typowego odwołania, zaś do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wysłał pismo informujące o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wraz z wnioskiem o nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Skarżący wskazał ponadto, iż powyższa samowola mogąc doprowadzić do zatrucia gazem, bądź eksplozji narusza art. 5 ust. 1 pkt "b i c" prawa budowlanego, zaś ochrona elementarnych warunków bezpieczeństwa zdrowia i życia jest oczywistym interesem społecznym, jak i słusznym interesem obywatela.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a właśnie w tym zakresie Sąd dokonuje kontroli /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Musi istnieć więc norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania decyzji administracyjnej.
Przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość /lub obowiązek/ konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy.
Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny.
Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby /podmiotu/. Wobec powyższego należy uznać, iż interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 102 i OSP 1997 z. 7-8 poz. 132/.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
W sprawie poddanej kognicji Sądu stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji była Jadwiga A. Brak jest również normy prawa materialnego uprawniającej skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Skarżący nie miał więc interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Z Jadwigą A. jako najemczynią sąsiedniego lokalu nie wiążą go bowiem takie stosunki prawne oparte na prawie materialnym, które dawałyby mu prawo bezpośredniej ingerencji w zachowania ww. dotyczące substancji obiektu i jego urządzeń poza jego lokalem. W tym względzie nie ma on bowiem "własnego" i bezpośredniego interesu prawnego, jakkolwiek nie da się wykluczyć, że działania sąsiadki mogą faktycznie wpływać chociażby na komfort korzystania z jego mieszkania.
W szczególności taki bezpośredni i własny interes skarżącego nie wynika zdaniem Sądu z art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./, który to przepis reguluje obowiązki wynajmującego. Do wynajmującego powinien się zatem zwrócić skarżący z żądaniem usunięcia ewentualnych nieprawidłowości związanych z należytym funkcjonowaniem urządzeń technicznych budynku oraz z żądaniem wykonywania innych wynikających z tego przepisu obowiązków. Może mu też zasygnalizować, że najemca innego lokalu dokonuje czynności na które powinien mieć zgodę wynajmującego. To wynajmujący powinien dbać w pierwszej kolejności o stan techniczny budynku i funkcjonujących w nim urządzeń.
Jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa może też wynajmujący /a nawet powinien/ domagać się od najemcy przywrócenia pomieszczeń do stanu zgodnego z prawem. W tym też zakresie może on /wynajmujący/ żądać wszczęcia i uczestniczyć aktywnie w postępowaniach toczących się m.in. przed organami państwowego nadzoru budowlanego. Również skarżący może informować te organy o zdarzeniach lub zachowaniach innych podmiotów, które z racji ciążących na tych organach obowiązków mogłyby stanowić podstawę wszczęcia z urzędu konkretnych postępowań administracyjnych. Nie będzie to jednak ze strony skarżącego udział w charakterze strony postępowania ze wszystkimi wypływającymi z tego konsekwencjami.
W tego typu postępowaniach administracyjnych sytuacja najemcy lokalu w stosunku do najemcy innego lokalu w danym budynku jest na gruncie prawa budowlanego podobna do sytuacji członków spółdzielni mieszkaniowych, którym w podobnych sprawach przymiotu strony również się nie przyznaje /zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1996 r. IV SA 744/94 - OSP 1997 z. 4 poz. 84, zobacz też mający odpowiednie zastosowanie wyrok NSA z dnia 1 lutego 1991 r. IV SA 1341/90 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 19/.
Oczywiście nie można zdaniem sądu wykluczyć biorąc zwłaszcza pod uwagę treść art. 690 Kc, że w konkretnej sytuacji faktycznej najemca lokalu będzie stroną postępowania w sprawie administracyjnej z zakresu prawa budowlanego dotyczącej działań innego najemcy w tym samym budynku. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi, a to gdy nie zostało zdaniem Sądu wykazane iż zachowanie Jadwigi A., które jest przedmiotem postępowania administracyjnego objętego zaskarżonym postanowieniem, dotyczyło bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Przesądza o tym m.in. zakres, miejsce i charakter wykonanych przez Jadwigę A. robót budowlanych, które zdaniem Sądu nie wpływają bezpośrednio na możliwość i sposób korzystania przez skarżącego z najmowanego przez niego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Nie oznacza to oczywiście wcale, iż w sprawie dokonanych przez ww. prac budowlanych postępowanie administracyjne powinno się toczyć z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada co do istoty obowiązującemu prawu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią uchwały 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 119/ powinna zapaść w przedmiotowej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego a nie postanowienie oparte na treści art. 134 Kpa.
Uchybienie to nie miało jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA.
Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.