Uzasadnienie
Marek Sz. 16 sierpnia 1999 r. złożył do Prezydenta Miasta w Cz. o ustalenie na podstawie art. 83 ust. 1 i 2 oraz art. 49 i następnych ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, natężenia wibracji i określenia w drodze decyzji dopuszczalnego poziomu wibracji przenikających do środowiska dla zarządcy drogi, tj. ulicy D. - Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów.
W uzasadnieniu wskazał, że już w czerwcu 1997 r. zwracał się do organów administracji z prośbą o podjęcie działań zmierzających do wykonania pomiarów wibracji i wyeliminowania ich negatywnego wpływu na budynek mieszkalny położony w Cz. przy ul. D. 10.
Władze sanitarne odmówiły wykonania pomiarów wbrew obowiązkowi wynikającemu z par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/, tłumacząc się brakiem odpowiedniego miernika.
Sprawę wibracji rozpatrywał także Wydział Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w Cz., który w trakcie oględzin dokonanych przez ich pracownika stwierdził drobne zarysowania ścian zewnętrznych. Po dwóch latach drgania przenoszone z ulicy na konstrukcję budynku tak się nasiliły, że pęknięcia ścian zewnętrznych dochodzą do 5 mm, zaczęły odpadać elementy konstrukcyjne budynku.
28 stycznia 2000 r. Marek Sz. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Cz., który w jego ocenie nie rozstrzygnął jego wniosku i nie wydał na podstawie art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska decyzji zobowiązującej zarządcę drogi publicznej do przedstawienia, sporządzonej przez biegłego oceny oddziaływania obiektu budowlanego na środowisko.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. wyznaczyło Prezydentowi Miasta Cz. termin 30 dni liczony od daty otrzymania postanowienia na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu wskazało, że Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Cz. poinformował wnioskodawcę, że brak podstaw do wydania decyzji, a gdy brak podstaw materialnoprawnych do jej wydania, winien na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzyć postępowanie.
Decyzją z dnia 23 marca 2000 r. (...) Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Cz., na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia stanu wibracji i określenia dopuszczalnego poziomu wibracji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł, że w znowelizowanej w 1997 r. ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska zmianie uległa treść art. 51, który w obowiązującym brzmieniu uprawnia wyłącznie do określenia dopuszczalnego poziomu instancji uznał już na wstępie, że wniosek dotyczył zagadnienia, które winien rozpoznać organ nadzoru budowlanego. W tym przekonaniu utwierdził go Wojewoda Ś. i samo Ministerstwo Środowiska.
Odnosząc się do merytorycznego stanowiska organu I instancji wskazał, że ochrona środowiska przed wibracjami jest objęta regulacją ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w szczególności regulacją zawartą w art. 70 i art. 83 ustawy i nadal obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami. Organ administracji winien więc merytorycznie rozpoznać sprawę.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 12 maja 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu II instancji do wydawania decyzji ustalających dopuszczalny poziom wibracji przenikających do środowiska zawiera jedynie delegację prawną dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia wykonawczego w zakresie ochrony przed hałasem i wibracjami. Zatem brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji merytorycznej i dlatego zasadnym było umorzenie postępowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marek Sz. domagał się uchylenia decyzji organu II instancji z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnego z przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzył argumentację przytoczoną już w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko o braku materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom wibracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej odbywa się w kryteriach legalności, a więc stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Poza tak zakreślone ramy sąd nie może wykroczyć.
Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ obowiązująca jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji formułowała zasady ochrony środowiska i tworzyła system środków zapewniających ich przestrzeganie, obejmujący środki administracyjne, cywilne i karne.
Ustawa określała podstawowe zasady ochrony środowiska, które dotyczyły ochrony powierzchni ziemi i kopalin, wód oraz środowiska morskiego, powietrza, świata roślinnego i zwierzęcego, walorów krajobrazowych oraz wypoczynkowych środowiska, zieleni w miastach i wsiach, a także ochrony środowiska przed hałasem. Naruszenie zasad ochrony środowiska mogło oddziaływać negatywnie na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki, np. hałas lub wibracje.
Zastosowanie środków administracyjnoprawnych było i jest ściśle związane z pojęciem strony, jako podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza w istocie występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną. Ten związek musi być bezpośredni. Odnosząc te uwagi do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi np. wibracjami należy stwierdzić, że podejmowane na określonej nieruchomości działania będące źródłem wibracji i hałasu mogły oddziaływać na sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości. Decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska w postaci wibracji przenoszących się na sąsiednie nieruchomości miała wpływ na sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Tak więc właściciele, współwłaściciele sąsiednich nieruchomości byli uprawnieni do wszczynania postępowania administracyjnego.
Skarżący domagał się ustalenia stanu natężenia wibracji i określenia w drodze decyzji administracyjnej poziomu wibracji przenikających do środowiska na podstawie art. 49, art. 66 pkt 5 i 6 oraz art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Analizując powyższe przepisy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/ oraz ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ należało stwierdzić, że do zastosowania rygorów określonych w art. 83 ust. 1 i 2 omawianej ustawy wystarczające było stwierdzenie przez właściwy organ stanu faktycznego, powodowanego określoną działalnością wypełniającą hipotezą tego przepisu. A przepis ten stanowił, że jeżeli wykonywanie określonej działalności pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą podejmie decyzję nakazującą wstrzymanie takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko.
Przedmiotowo ten przepis odnosi się do każdej działalności, która pogarsza stan środowiska. Przepisy rozdziału 7 w dziale II, w tym art. 49 i art. 51 odnoszą się wyłącznie do ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami i w tym zakresie stanowią lex specialis. Określony w tych przepisach tryb postępowania jest inny od trybu przewidzianego w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Do dnia 31 grudnia 1997 r. ten odrębny tryb dotyczył zarówno ochrony środowiska przed hałasem jak i wibracjami. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie zmiana art. 51 wprowadzona wspomnianą ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Z treści art. 51 ustawodawca wyeliminował określanie stanu natężenia wibracji i dopuszczalnego poziomu wibracji. Po wprowadzeniu tej zmiany art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie stanowił materialnoprawnej podstawy do wydania przez właściwy organ administracji publicznej decyzji określającej dopuszczalny poziom wibracji. Także art. 51 ust. 2, po jego zmianie, nie stanowił takiej podstawy.
Skarżący domagał się wydania decyzji w oparciu o par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90 ze zm./ stanowiący, że do środowiska nie mogą przenikać wibracje o natężeniu ujemnie oddziałującym na środowisko zwłaszcza na zdrowie ludzi oraz na otaczające obiekty budowlane, a wielkość natężenia określi polska norma, a do czasu jej wydania, w miarę potrzeb, terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego na podstawie opinii rzeczoznawcy. Ten przepis korespondował z art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w jego pierwotnym brzmieniu. Podstawą wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom wibracji był przepis ustawy, a nie rozporządzenia. Przepis rozporządzenia nie mógł regulować materii już wprost uregulowanej i to w sposób nie budzący wątpliwości w ustawie. Po zmianie art. 51 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom wibracji.
Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa. Żądanie skarżącego określenia dopuszczalnego poziomu wibracji nie podlegało rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej. Słusznie na podstawie art. 105 par. 1 Kpa organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA skargę oddalono.