Uzasadnienie
Skarga została złożona na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) - dalej ustawa – o NSA. Na mocy powyższej decyzji w związku ze skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez inwestorów D. i S.P. Wojewoda uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. Ł. w S. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy podał, iż swoje poprzednie orzeczenie uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wydał z uwagi na kwestionowanie przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości E. i S.O. pomiarów rzutujących na zacienienie ich budynku.
Analizując ponownie akta sprawy w związku ze skierowanym do niego wezwaniem NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. Wojewoda stwierdził, że w międzyczasie to jest w dniu [...] organ I instancji dokonał przedmiotowych pomiarów z udziałem zainteresowanych stron. Z poczynionych ustaleń wynika, że odległość między budynkiem inwestorów a budynkiem położonym przy ul. Ł. wynosi 7,23 – 7,30 m., wysokość budynku przesłaniającego (po nadbudowie) wynosić będzie z kolei 9,48 m i wreszcie wysokość dolnej krawędzi najniżej położonych okien w budynku przesłanianym wynosi 2,26 m. W świetle powyższych ustaleń wysokość budynku przesłaniającego liczona od dolnej krawędzi najniżej położonych okien w budynku przesłanianym wynosi 7,22 jest więc mniejsza od odległości między tymi budynkami. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, iż zamiast wydawać decyzję kasacyjną mógł skorzystać z przepisu art. 136 kpa pozwalającego na zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Dokonane przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...] ustalenia powodują, że projektowana nadbudowa jest zgodna z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Spełniony został tym samym - zdaniem Wojewody - warunek zapewnienia oświetlenia naturalnego pomieszczeń w budynku przy ul. Ł. w S. w odniesieniu do projektowanej nadbudowy bowiem wysokość budynku przesłaniającego ustalona zgodnie z § 13 ust. 2 cytowanego rozporządzenia odpowiada wymogom ustalonym w § 1 tego przepisu. W tym stanie rzeczy kierując się zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa organ ten uchylił zaskarżoną do NSA decyzję.
W skardze W., E. i S.O. zarzucają przedmiotowej decyzji obrazę przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący podają, że decyzja Wojewody pomija W.O. jako stronę postępowania mimo, że w dniu [...] powiadomił on organ I instancji o treści aktu notarialnego z którego wynika, iż to on w dniu [...] został właścicielem posesji na podstawie umowy darowizny zawartej ze swoimi rodzicami E. i S. O. Zawiadomienie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w S. o oględzinach, które miały miejsce w dniu [...] skarżący otrzymali wcześniej niż zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna z ich udziałem, nie zostali zapoznani z całością dokumentacji zebranej w sprawie, a w szczególności z projektem nadbudowy. Na okazanym im wcześniej projekcie brak było zwymiarowania podstawowych części budynku i mapy do celów projektowych. Działania te odbierają jako pomijanie stron w toku postępowania. Wnoszą także o zbadanie sprawy budowy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a także ukarania przez ten organ autora projektu przedmiotowej nadbudowy mgr inż. W.R.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ ten podał także, że Prezydent Miasta S. w ponownym postępowaniu zebrał wymagany w sprawie materiał dowodowy, lecz nie wydał nowej decyzji. W wyniku rozpatrzenia skargi złożonej do NSA przez inwestorów w oparciu o ustalenia faktyczne w dniu udzielania Sądowi odpowiedzi należało uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcie i utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Zarzuty skarżących dotyczące utrudnień związanych z wglądem do akt sprawy nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Bezpodstawne są także zarzuty odnoszące się do projektu budowlanego, który w sposób nie budzący wątpliwości określa usytuowanie nadbudowy, wysokość budynku po nadbudowie oraz zakres robót objętych udzielonym pozwoleniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej skargi zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego.
Stosownie do postanowień art. 38 ust. 2 ustawy o NSA obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, organ którego działalność lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, mógł uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy. Celem takiego unormowania było umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Wymieniony przepis stanowił samoistną podstawę działania organu i nie należy go wiązać z przewidzianymi w procedurze administracyjnej nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego.
Art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie określał jednak w odróżnieniu od przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania w kodeksie postępowania administracyjnego, przesłanek skorzystania przez organ administracyjny z uprawnień do autokorekty własnej decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny należy przyjąć, że niedopuszczalna była w świetle wymienionego przepisu możliwość weryfikacji w tym trybie zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia kryteriów jej trafności, celowości i innych kryteriów pozaprawnych, co jak się wydaje legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odwołanie się do takich przesłanek oznacza bowiem stworzenie organom administracyjnym możliwości weryfikacji własnego rozstrzygnięcia w oparciu o kryteria nie pozostające w żadnym związku z funkcją, celem i zakresem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem kontrola prowadzona przez sąd administracyjny jest dokonywana wyłącznie "pod względem zgodności z prawem" (art. 21 ustawy o NSA i odpowiadający mu w aktualnym stanie prawnym przepis art. 1 § 2 cytowanej ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych), skoro zaś tak to i organ dokonujący autokorekty własnej decyzji, działający tutaj niejako w zastępstwie sądu administracyjnego nie może dokonywać oceny na podstawie innych kryteriów niż sąd administracyjny (por. w tej kwestii T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156-159).
Wyżej wskazane brzmienie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA w sposób wyraźny też wskazuje, iż przedmiotem uprawnień autokontrolnych organu, którego decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest skarga sądowa oraz zaskarżona nią decyzja. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ dokonujący autokontroli nie może brać pod uwagę ustaleń faktycznych poczynionych już po wydaniu przez niego zaskarżonej decyzji, chyba że wynikają one wprost z treści skargi złożonej do sądu administracyjnego. Złożenie skargi do sądu administracyjnego, nie daje tym samym podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2000 r. sygn. akt IV S.A. 1713/98 – Lex 53369). Zaskarżone rozstrzygnięcie tymczasem ma taki charakter. Wydając je Wojewoda [...] wziął pod uwagę bowiem ustalenia poczynione przez organ I instancji w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, a więc już po wydaniu decyzji zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez inwestorów D. i S.P.
W tym miejscu należy dodać, że inwestorzy w oparciu o dokonaną przez Wojewodę autokorektę wydanej decyzji cofnęli złożoną przez siebie skargę. W oparciu zaś o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 497/02) umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie. Powyższe postanowienie nie wiąże jednak Sądu orzekającego w niniejszej sprawie po myśli art. 99 cytowanych wyżej przepisów wprowadzających, gdyż w ówczesnym stanie prawnym NSA nie był zobligowany do oceny dopuszczalności cofnięcia skargi i co zatem idzie nie formułował w tym względzie ocen prawnych.
W aktach sprawy brak informacji o losach toczącego się przed Prezydentem Miasta S. postępowania podjętego w wyniku przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w toku którego poczyniono m.in. wymienione wyżej ustalenia faktyczne będące podstawą dokonanej autokorekty. Zważyć przyjdzie, iż już tylko z tego względu zaskarżona decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego bowiem ponownie toczące się postępowanie przed organem I instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a skoro tak to brak jest podstaw do powołania się na poczynione w jego toku ustalenia faktyczne. Brak jest też podstaw do powoływania się w tym miejscu na treść art. 81 kpa.
Dodatkowym skutkiem wydanej decyzji jest brak właściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego i pominięcie w tym postępowaniu skarżącego W.O.. Po wydaniu bowiem przez Wojewodę decyzji o uchyleniu w całości udzielonego przez organ I instancji pozwolenia na budowę i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżący E. i S. małżonkowie O. występujący dotychczas w postępowaniu w charakterze jego stron, umową darowizny przenieśli prawo własności swojej nieruchomości na syna W.O.. Powyższe powoduje, że z datą zawarcia tej umowy utracili oni interes prawny, a co zatem idzie status stron toczącego się postępowania, a ich miejsce w tym postępowaniu zajął W.O.. Nowy właściciel sąsiadującej z inwestycją nieruchomości zawiadomił o zawartej umowie organ I instancji w dniu [...] deklarując jednocześnie przystąpienie w charakterze strony do toczącego się postępowania, podtrzymał także zastrzeżenia zgłoszone przez jego rodziców do zamierzenia inwestycyjnego na sąsiedniej nieruchomości.
Wprawdzie w piśmie tym W.O. stwierdza jednocześnie, że skoro rodzice dalej zamieszkują w darowanym mu budynku to w dalszym ciągu mają prawo do udziału w toczącym się postępowaniu, jednak stwierdzenie takie powinno podlegać weryfikacji przez organ administracyjny zgodnie z treścią art. 28 kpa.
W związku z wydanym orzeczeniem organ I instancji będzie kontynuował rozpoczęte postępowanie zainicjowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...], a w przypadku rozpoczęcia lub zakończenia realizacji będącego jego przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego przekaże sprawę organowi nadzoru budowlanego, który podejmie stosowne rozstrzygnięcia po myśli art. 50 lub 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.).
W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej ustawą – PoPPSA - oddalił skargę E.O. i S.O. i jednocześnie na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. b i c tej ustawy uwzględnił skargę W.O.. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 152 ustawy PoPPSA, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparł na art. 200 cytowanej ustawy.