Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy, a więc rady i zarządu, podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Ustawodawca posługując się w tej normie pojęciem "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie zawarł w niej legalnej definicji rozumienia tego zwrotu. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu zasadniczo przyjmuje się, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny kierowany do mieszkańców gminy, w którym zawarte są powszechnie obowiązujące przepisy, w tym określające zasady zarządzania majątkiem gminy adresowane tak do mieszkańców, tworzących wspólnotę samorządową, jak i do organów gminy w celu bezpośredniego wykonywania zadań publicznych.
Tak rozumiejąc to pojęcie, zwrot "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie obejmuje jedynie indywidualnych spraw rozstrzyganych w jednostkowych sprawach w drodze aktu administracyjnego właściwego, tj. decyzji, a zatem dotyczących konkretnego adresata z wywołaniem dla niego skutków prawnych /por. postanowienia SN z dnia: 24 września 1997 r. III RN 41/97 - OSNAPU 1998 nr 6 poz. 171, z 3 września 1998 r. III RN 52/98, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993 r. SA/Wr 302/93, A. Zieliński - Zbycie nieruchomości budowlanej gminy, a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym - Państwo i Prawo 1994 z. 2 str. 12/.
Również Trybunał Konstytucyjny rozważając zagadnienie rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" wskazuje na potrzebę szerokiego rozumienia tego pojęcia, w tym z uwagi na ochronę praw obywatelskich i konieczność zachowania prawa do sądu /uchwała z dnia 14 września 1994 r. W 10/94 - OTK 1994 cz. II poz. 44/.
Mając to na uwadze należy przyjąć, że sprawy określenia zasad gospodarki nieruchomościami, w tym sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców, a znajdujących w domach stanowiących własność gminy oraz ustalenia kryteriów przeznaczenia tych lokali do sprzedaży /art. 21 ust. 7-9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ są to sprawy z zakresu administracji publicznej, a na uchwałę organu gminy w tym przedmiocie służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Zaskarżona uchwala Zarządu Miejskiego określająca w swym załączniku wykaz budynków lub lokali mieszkalnych, stanowiących własność gminy miejskiej, przeznaczonych do sprzedaży, podjęta w wykonaniu upoważnienia zawartego we wcześniejszej uchwale Rady Miejskiej w sprawie zasad sprzedaży tych lokali mieszkalnych na rzecz dotychczasowych najemców lub wskazanych przez nich osób bliskich wspólnie z nimi zamieszkujących, w trybie bezprzetargowym, wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące tych osób, zainteresowanych nabyciem lokali mieszkalnych.
Warunkiem jednak wniesienia skargi do sądu administracyjnego - na co już wskazano - jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że takie wezwanie skierowane w dniu 23 grudnia 1997 r. do Zarządu Miejskiego w L. wnieśli jedynie skarżący L. i R. M. Takiego środka prawnego warunkującego dopuszczalność skargi nie złożył skarżący M.M. co dodatkowo przyznał na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej. W tej sytuacji skargę M.M na uchwałę Zarządu Miejskiego z dnia 7 czerwca 1996 r. należało odrzucić na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Z kolei skarga L. i R. M. wniesiona została w terminie, o którym nowa w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, liczonym od dnia doręczenia im uchwały Zarządu Miejskiego z dnia 15 stycznia 1998 r., w której odmówiono uwzględnienia wezwania.
Skarga ta z przyczyn merytorycznych zasługuje na uwzględnienie.
Sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem /art. 21 ustawy o NSA/. W przypadku uchwał organów gmin kontrola ta doznaje ograniczeń, gdyż brak jest tu pełnej procedury postępowania, nie stosuje się wprost ogólnych zasad postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyrazić należy zapatrywanie, że nie występuje również uznanie administracyjne, jak w przypadku decyzji, którego granice wyznaczają normy prawa materialnego. W ustawie o samorządzie terytorialnym brak jest uregulowania przynajmniej zbliżonego do tego, jaki zawiera art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm. /, tzn. by uchwala rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne, co umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli zakwestionowanej uchwały.
Nie oznacza, to jednak, by uchwały organów gmin w omawianych sprawach z zakresu administracji publicznej mogły być podejmowane dowolnie, z powołaniem się jedynie na normę prawa materialnego. Obowiązują pewne reguły postępowania, wszak wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/. Należy więc wytłumaczyć, dlaczego kierowana na zewnątrz uchwała organu gminy jest poprawna pod względem jurydycznym, z jakich przyczyn nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia zainteresowanego. Urzeczywistnieniu temu postulatowi służy instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ gminy, do którego skierowane jest wezwanie, winien wykazać, iż zakwestionowana uchwala nie narusza prawa i z jakich powodów, powinien przeprowadzić analizę sytuacji w jakie j znalazła się osoba zainteresowana treścią uchwały, innymi słowy organ gminy winien umotywować podjętą uchwałę tak pod względem faktycznym, jak i prawnym.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała dotyka interesu prawnego skarżących. Skarżący są bowiem najemcami lokalu mieszkalnego nr 5 (...), a lokal ten jako jedyny spośród dwudziestu w tym budynku został wyłączony z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Zauważyć przyjdzie, że w poprzedzającej zaskarżoną uchwałę uchwale Zarządu Miejskiego w L., ściślej załączniku do uchwały, lokal ten został określony do sprzedaży. Musiały więc istnieć przyczyny, dla których doszło do pominięcia tego lokalu ze sprzedaży bezprzetargowej.
Tymczasem sądowa kontrola wykonywania przez Zarząd Miejski w L. administracji publicznej w zakreślonych przez skarżących granicach nie doprowadziła do poznania racji organu, którego działanie zaskarżono. Uchwała Zarządu Miejskiego z dnia 15 stycznia 1997 r. podjęta no rozpatrzeniu wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa nie zawiera żadnego uzasadnienia. Ograniczono się w niej do stwierdzenia, że należy "odmówić zmiany uchwały (...). Również przeprowadzony w postępowaniu sądowym dowód z protokołu posiedzenia Zarządu Miejskiego z dnia, w którym odmówiono uwzględnienia zgłoszonego wezwania, nie daje odpowiedzi z jakich przyczyn, natury faktycznej i prawnej, lokal mieszkalny którego najemcami są skarżący został wyłączony ze sprzedaży bezprzetargowej, o której mowa w uchwale Rady Miejskiej z dnia 19 grudnia 1994 r. z późniejszymi zmianami. W szczególności zaś na czym polegała "analiza wniosku" skarżących.
Wreszcie odpowiedź na skargę udzielona przez Zarząd Miejski w L. nie wyjaśnia przyczyn braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, zainteresowanych jako najemcy lokalu do tego wykupu w trybie bezprzetargowym.
Powyższe skłania do konkluzji, iż zaskarżona uchwala w części pomijającej w wykazie lokal mieszkalny nr 5 (...), narusza prawo. Zgodnie z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy sprzecznej z prawem po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. Brak przy tym podstaw do przyjęcia, by organ gminy uchybił obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie wynikającym z art. 90 powołanej ustawy.
W tej sytuacji na podstawie art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym należało orzec o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakwestionowanym przez skarżących L. i R. M. zakresie.
Nie można jedynie podzielić poglądu skarżących, by zaskarżona uchwała podjęta została przez organ gminy niewłaściwy, a zatem by również z tej przyczyny dotknięta była nieważnością. Uchwala Zarządu Miejskiego sprowadza się wyłącznie do określenia wykazu lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy przeznaczonych do sprzedaży. Nie określa zatem zasad sprzedaży tych lokali oraz kryteriów przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej.
Ta materia uregulowana została w uchwale Rady Miejskiej zgodnie z właściwością rzeczową wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 21 ust. 7 i 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dacie podjęcia wymienionych uchwał.