Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 17 marca 2000 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 229/, w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Wiolotcie K. przedłożenie w Starostwie Powiatowym projektu powykonawczego budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. L. 41, działka nr 829/2 - wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych elementów, określającym niezbędne zmiany konieczne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - celem "uzyskania decyzji na użytkowanie obiektu". Rozstrzygnięcie to oparto na następujących ustaleniach:
Na działce nr 1823 stanowiącej własność Wioletty K. został wybudowany w latach 70-tych budynek mieszkalny, co do którego w dniu 2 maja 1974 r. zostało wydane pozwolenie na budowę. Budynek ten został rozbudowany przez dobudowę ganku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 8 grudnia 1982 r. Jednakże budynek został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego wskazaną decyzją z dnia 2 maja 1974 r. Zasadnicze różnice polegają na zmianie lokalizacji budynku - przez przybliżenie go do działki sąsiedniej, powiększeniu wymiarów zewnętrznych oraz zmianie wyglądu przez zmianę dachu i rozmieszczenie otworów okiennych, a także "podwyższeniu budynku nad poziom terenu". Według organu "powyższe samowolne zmiany spowodowały, że w ścianie przy granicy sąsiedniej działki powstały dwa otwory okienne co jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi zarówno w czasie budowy jak i obecnie". Ponieważ nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego organ uznał za stosowne orzec w sprawie na podstawie art. 40 tego Prawa.
W odwołaniu Wioletta K. uznała nałożony obowiązek za nieuzasadniony, gdyż budynek był wybudowany i rozbudowany na podstawie pozwoleń i w tym samym kształcie był użytkowany od wielu lat bez sprzeciwu sąsiadów.
Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powtarzając jedynie przedstawione przez organ niższego stopnia ustalenia co do różnic między projektem budynku, a jego faktycznym usytuowaniem i sposobem wykonania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wioletta K. wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Skarżąca zakwestionowała zastosowanie w sprawie przepisów powołanych przez te organy zarzucając, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sytuacjach objętych hipotezą art. 48 tego Prawa, a ten z kolei przepis dotyczy samowoli budowlanych, a więc sytuacji, gdy budowa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tymczasem sporny budynek powstał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła nadto, że budynek został wybudowany w odległości 6,7 m od granicy działki, a po zakończeniu budowy granica została przesunięta na odległość 1 m od budynku na wniosek sąsiadki Marzeny Z. Takie ustalenie przebiegu granic nastąpiło - jej zdaniem - z naruszeniem prawa.
Pewne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej skarżąca uznała za niewielkie, nie mające wpływu na ład przestrzenny i interesy sąsiadów. Zostały one poczynione ponad dwadzieścia lat temu i to nie przez nią.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wydane w sprawie decyzje administracyjne nie mogą się ostać, bowiem nie zostały poprzedzone należytym wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, czego wymagają przepisy art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Powoduje to, że wątpliwości budzi też zastosowanie w sprawie powołanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Trafnie mianowicie zarzuca skarżąca, że możliwość stosowania Prawa budowlanego - zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - otwiera się wówczas, gdy występuje sytuacja podpadająca pod hipotezę art. 48 "nowego" Prawa budowlanego, który nie ma jednak w danym przypadku zastosowania ze względu na termin zakończenia budowy lub wszczęcia postępowania administracyjnego. Tymczasem organy nie wskazały, że w niniejszej sprawie chodzi właśnie o sytuację przewidzianą w art.
48. Skąpy materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych nie pozwala Sądowi na zajęcie w tej kwestii jednoznacznego stanowiska. Zaznaczyć jedynie należy, iż w przypadkach innych niż określonych w art. 48 nie ma odesłania do Prawa budowlanego z 1974 r., lecz stosuje się np. art. 51 "nowego" Prawa budowlanego. W tym zakresie błędne stanowisko zajął Wojewoda Ś., który w sprawie spornego budynku wydał decyzję w dniu 28 września 1999 r.
Powołanie w tej decyzji art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje jednak na wątpliwości, czy rzeczywiście przedmiotem postępowania jest samowola budowlana, o jakiej mowa w art. 48 tego Prawa.
Organy obu instancji nie wyjaśniły należycie problemu lokalizacji budynku w aspekcie podnoszonej w decyzjach niezgodności z projektem i niedopuszczalnego przybliżenia budynku do granicy nieruchomości. Przedstawiony Sądowi materiał nie pozwala w szczególności na odparcie zarzutu skarżącej, że do zbliżenia tego doszło na skutek nowego rozgraniczenia nieruchomości, dokonanego już po wybudowaniu budynku. Możliwość taką zdają się potwierdzać dwa dokumenty. Pierwszy z nich to plan realizacyjny budowy spornego domu z 1974 r., na którym szerokość działki skarżącej określona jest na 28,01 m. Natomiast drugim jest załącznik do pozwolenia na budowę ganku przy budynku z 1981 r., gdzie szerokość działki wynosi już tylko 21,70 m.
O ile zatem przedmiotowy budynek został usytuowany zgodnie z projektem, lub w nieistotnym w stosunku do tego projektu odstępstwie, to późniejsza zmiana przebiegu granic, dokonana we właściwym trybie, nie może prowadzić do potraktowania budynku jako samowoli budowlanej. O ile natomiast projekt budowlany dotyczący budowy domu już w chwili sporządzenia nie odzwierciedlał rzeczywistego przebiegu granic, to w takim razie wadliwość dotyczy samego projektu i opartego na nim pozwolenia na budowę. Dopóki jednak to pozwolenie nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty kwestia lokalizacji budynku nie może stanowić podstawy interwencji organów nadzoru budowlanego. Powyższe wywody mają charakter czysto hipotetyczny z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w decyzjach zakwestionowanych w skardze, o czym już wcześniej była mowa.
W końcu zauważyć przyjdzie, że w utrzymanej przez organ odwoławczy w mocy decyzji I instancji negatywny skutek odstępstw budowlanych odniesiono jedynie do powstania dwóch otworów okiennych. Oba organy nie wyjaśniły jednak, dlaczego doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami - w tak ograniczonym zakresie - wymaga wykonania projektu powykonawczego całego budynku wraz z orzeczeniem technicznym. Uznanie takiej konieczności rodzi poważne wątpliwości.
Z podanych przyczyn niezbędne jest ponowne rozpatrzenie sprawy w znacznej części, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Dlatego też na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji.