Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. oparciu o art. 1, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) §§ 1, 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) stwierdził u G. B. chorobę zawodową - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/wym. rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że klinicznego rozpoznania choroby zawodowej dokonała Poradnia Chorób Zawodowych Szpitala Klinicznego nr [...] w Z., orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r. Badania lekarskie wykazały u zainteresowanego obustronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego po obliczeniu ubytku fizjologicznego o poziomie UP - 44dB i UL - 34,3dB W dochodzeniu epidemiologicznym ustalono, że G. B. pracując w latach 1965 - 1977 oraz 1983-1996 w "A" S.A. w "B" w R. jako górnik pod ziemią narażony był na działanie hałasu o ponadnormatywnym natężeniu od 85dB do 89dB.
Zatem skoro placówka diagnostyczna stwierdzenia chorobę zawodową u G. B., to zdaniem organu nie było podstaw do kwestionowania tej opinii tym bardziej, że zakład pracy potwierdził narażenie pracownika w czasie świadczenia pracy na ponadnormatywny hałas. W kwestii nieuwzględnienia wniosku "A" S.A. "B" o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego organ wyjaśnił, że wniosek dowodowy dotyczy okoliczności już stwierdzonych w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych szpitala Klinicznego NR [...] W Z., a metoda badawcza wykorzystana przez w/w poradnię jest zgodna z obowiązującym w tym zakresie przepisami.
Odwołanie od tej decyzji wniósł zakład pracy "A" S.A. "B" W odwołaniu nie kwestionowano ustaleń co do pracy G. B. w warunkach narażenia na ponadnormatywnych hałas, wskazano natomiast na uchybienia proceduralne. Podniesiono zarzut braków w postępowaniu dowodowym, poprzez ograniczenie do wyłącznie do orzeczenia placówki medycznej I szczebla. Zarzucono pominięcie wniosku odwołującej się o przeprowadzenie dowodu z opinii Instytutu, posługującego się innymi metodami badawczymi odpowiadającymi aktualnemu pozimowi wiedzy. Wniesiono o przeprowadzenie ponownego badania G. B. przy zastosowaniu o obiektywnych metod badawczych.
Ponadto zarzucono przewlekłość postępowania, pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o przeprowadzeniu poszczególnych czynności dowodowych co zdaniem skarżącej prowadzi w konsekwencji do podważenia całokształtu zasad postępowania administracyjnego oraz sankcjonuje fatyczną nierówność stron wobec prawa.
Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawi art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. oraz orzekł, o braku podstaw do stwierdzenia u G. B. choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną o wystąpieniu choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą tj. wykazanie że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie mało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy G. B.. Przyznał, że pracował on w warunkach gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82dB. Istniało zatem ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego.
Dalej stwierdził, że pracownik był badany w Poradni Chorób Zawodowych Szpitala Klinicznego nr [...] w Z., która to placówka orzeczeniem z dnia [...]r. rozpoznała zawodowe uszkodzenie słuchu. Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą u G. B. chorobę zawodową. Następnie w toku postępowania odwoławczego był on badany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowa Środowiskowego w S.. Lekarze orzecznicy Instytutu w orzeczeniu z dnia [...] r. stwierdzili u G. B. przesunięcie progu słuchu, którego z lekarskiego punku widzenia nie można zakwalifikować jako choroby zawodowej. Wskazał że obniżenie czułości słuchu rozpoznanie u w/wym. nie powoduje skutków zdrowotnych, które można kwalifikować jako chorobę zawodową narządu słuchu.
Ponadto stwierdzone u G. B. przesunięcie progu słyszalności nie skutkujące socjalną niewydolnością słuchu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku narządu słuchu nie każde audiometryczne ujawnione obniżenie ostrości słyszenia na jakiejkolwiek częstotliwości (w zakresie 1000 - 4000 Hz) skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu, a zatem nie każdej wielkości audiometrycznej ujawniony ubytek słuchu - nawet jeśli ma związek z wykonaną pracą można kwalifikować jako chorobę - nie jest chorobą a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Zatem wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnej placówki diagnostycznej II stopnia zaistniały podstawy do uwzględnienia odwołania.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. B.. Podniósł, iż nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem bowiem już 1983 r. podejmując ponownie pracę w "B" po przerwie związanej z rentą powypadkową został najpierw przyjęty na okres próbny 6 miesięcy z obustronnym odbiorczym upośledzeniem słuchu. Wskazał, że w okresie zatrudnienia był narażony na hałas 85-89dB co potwierdzają pomiary wykonane w 1998 r. poprzez "C" w J.. Nadmienił że używa aparatu słuchowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodał, że podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynności narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi, co tym samym jest zgodne z definicjami zdrowia i choroby Światowej Organizacji Zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi.
Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stanowi że sąd w zakresie swojej właściwości sprawuję kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynika sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w część albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności.
Kontrola legalności zaskarżone decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy.
Przesłanki materialno prawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisk pracy. O uznaniu za chorobę zawodową jak słusznie zauważył organ odwoławczy decyduje o zamieszczeniu schorzenia w wykazie chorób zawodowych, oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłane lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, co wynika z treści § 10 powołanego wyżej rozporządzenia.
W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej, w oparciu o wyniki przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego słusznie przyjęły, że skarżący w trakcie zatrudnienia w "B" świadczył prace w warunkach narażających na utratę słuchu. Przemawia za tym ustalony w dochodzeniu epidemiologicznym sposób wykonywania pracy, jej rodzaj oraz stopień i czas narażenia na hałas. Zatem nie jest okolicznością sporną fakt świadczenia pracy przez skarżącego w warunkach szkodliwych, stwarzających ryzyko powstania uchodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Schorzenie to uznane jest za chorobę zawodową, wymienioną w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do cytowanego rozporządzenia.
Zatem istotnym było rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust 1 omawianego rozporządzenia schorzenia uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu.
Z zebranego w spawie materiału dowodowego wynika, że G. B. poddany został specjalistycznym badaniom w dwóch takich jednostkach. Biegli lekarze Poradni Chorób Zawodowych szpitala Klinicznego NR [...] W Z. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. stwierdził u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu dla ucha prawego 44,3dB dla ucha lewego 34,3dB. Stopień ubytku słuchu oraz czas narażenia na hałas dla orzeczników stanowił podstawę do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. W wyniku ponownych badań lekarskich przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowa Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) stwierdzono u G. B. przesunięcie progu słuchu w audiometrii tonalnej zweryfikowanej audiometrią obiektywną ABR, która po odjęciu poprawki na wiek wynosi dla UP - 26dB a dla UL 17dB, które nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Na tej podstawie organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działanie hałasu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzeczenia lekarski jednostek
Diagnostycznych wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Kompetencja jednostek diagnostycznych obejmuje jedynie stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje natomiast organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego przede wszystkim dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek diagnostycznych. Organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowej (art.80 kpa).
W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na argumentacji biegłych, Instytutu dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu ze względu na stopień ubytku słuchu. Ocena ta dla organu inspekcji sanitarnej nie miała charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Ponadto wywody zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji są bezprzedmiotowe.
Definicja choroby zawodowej nie określa, ani skutku zdrowotnego, ani społecznego, nie odwołuje się do socjalnej niewydolności ani tym podobnych pojęć które stanowią jedynie ilustracje medycznego Stanowska organu. Ponadto wskazanie w orzeczeniu okoliczności, które organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia powołują się na przesłanki pozaprawne, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje tego rodzaju ograniczeń jak wielkość ubytku słuchu. Toteż za błędne przyjdzie uznać stanowisko organu wyprowadzone z opinii biegłych, że obniżenie czułości słuchu poniżej określonej wielkości stwierdzone u skarżącego jest jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym zaburzeniem funkcji narządu słuchu.
W ocenie Sądu każde obniżenie czułości słuchu jest równoznaczne z upośledzeniem sprawności narządu słuchu, czyli odstępstwem od normy zdrowotnej. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny świadczy o jego obniżeniu. Stwierdzone zaś ubytki słuchu są wynikiem uszkodzenia tego narządu. Organ winien był mieć na uwadze, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikacje prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swoją przyczynę w warunkach wykonania pracy. Przedmiotem oceny organu jest więc to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy (poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzone ubytku słuchu.
Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sąd Najwyższego (por. min. wyrok SN z dnia 04.06.1998 r. sygn. akt III RN OSN 1999/6.192 wyrok SN z 28 czerwca 2000 sygn. Akt III RN 202/99 Wokanda 2000/9/33).
Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego w obu uszach, który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, oraz zatrudnienie w hałasie stanowią dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. W tej sytuacji skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowia) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych należy zakwalifikować jako chorobę zawodową.
Skarżący wykonywał bowiem pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami w których pracował. W ocenie Sądu odmienne rozstrzygnięcie mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny w toku postępowania nie wykazano.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędna wykładnie prawnego pojęcia choroby zawodowej.
Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 123 poz. 1115) Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.