Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 maja 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w B. - B. wykonanie robót budowlanych polegających na naprawie zniszczonych fragmentów muru ogrodzeniowego cmentarza żydowskiego w C. przy ul. F. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na pismo Straży Miejskiej informujące o złym stanie technicznym muru. Ponieważ strona nie odpowiedziała na pisemne zapytanie o jej zamierzenia inwestycyjne zmierzające do usunięcia nieprawidłowości, dlatego wydano powyższy nakaz. Jednocześnie organ wskazał, że na wykonanie robót należy uzyskać stosowne zezwolenie.
W odwołaniu strona zarzuciła, że nie posiada środków finansowych na naprawę muru. Zwróciła także uwagę na to, że do złego stanu technicznego obiektu przyczyniło się wykonanie chodnika na ul. H. oraz przeznaczenie na ten cel skarpy przytrzymującej przedmiotowy mur, jak również wpływ miał znaczny ruch samochodowy.
Zaskarżoną decyzją, wydaną w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję I instancji i nakazał Gminie Wyznaniowej Żydowskiej niezwłoczne podjęcie "działań formalno-prawnych, a następnie budowlanych, mających na celu usunięcie stwierdzonych w protokole z dnia 6.05.1999 r. nieprawidłowości, co do stanu technicznego, przedmiotowego ogrodzenia". Organ odwoławczy dopatrzył się dwóch aspektów sprawy. Pierwszy dotyczy konieczności doprowadzenia ogrodzenia cmentarza do właściwego stanu technicznego, a drugi - stwarzania przez obecny stan ogrodzenia zagrożenia dla życia i zdrowia przechodniów. Odnośnie drugiej okoliczności organ wskazał na konieczność podjęcia działań w trybie art. 69 Prawa budowlanego. Natomiast w kwestii remontu organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko I instancji, a jedynie za niezbyt trafne uznał obwarowanie wydanego nakazu obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W instancji odwoławczej tak skorygowano więc orzeczenie, aby nie pozostawało w sprzeczności z art. 66 Prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Wyznaniowa Żydowska w B. - B. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wydane w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym decyzje zapadły z naruszeniem prawa.
Nie budzi wprawdzie zastrzeżeń pogląd o zastosowaniu w sprawie art. 66 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jednakże przesłanki tego przepisu nie zostały należycie wyjaśnione. W obu decyzjach nie określono, jakie zostały stwierdzone nieprawidłowości. Przede wszystkim nie określono jednak, jakie działania mają być podjęte przez skarżącą Gminę. Wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji intencje, by skierowane do strony nakazy były właściwie sformułowane, zupełnie nie zostały spełnione. Organ odwoławczy zobowiązał bowiem stronę do podjęcia bliżej nie określonych działań formalno-prawnych. Skoro nie wiadomo, o jakie działania chodzi, to tego rodzaju nakaz nie nadaje się do wyegzekwowania.
Tymczasem decyzja administracyjna zawierająca obowiązek działania musi się nadawać do wykonania, także w drodze zastosowania środków egzekucyjnych. Ponadto w drodze działań formalno-prawnych nie jest możliwe usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, w związku z czym nałożony w tym zakresie nakaz nie mieści się w dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Przepis ten nie pozwala też na określanie terminu wykonania decyzji, w związku z czym zobowiązanie do "niezwłocznych" działań nastąpiło bez podstawy prawnej. Podobnie nie zostały skonkretyzowane nakazane prace budowlane, co także pozbawia zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję I instancji, cech wykonalności.
Z treści wywodów organów obu stopni można wywnioskować, że roboty budowlane mają być poprzedzone jakimiś zezwoleniami, czy uzgodnieniami. Bliżej takie stanowisko nie zostało wyjaśnione, ale i tak można skierować przeciwko niemu zasadnicze zastrzeżenia.
W ramach postępowania z art. 66 Prawa budowlanego, co już wcześniej zasygnalizowano, nie można na stronę nakładać obowiązków innych niż zmierzających bezpośrednio do usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Jeżeli zatem roboty budowlane mają być poprzedzone jakimiś zezwoleniami /?/, czy uzgodnieniami, to rzeczą organu orzekającego jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i zwrócenie się w trybie art. 100 par. 1 Kpa do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
Konieczność uzyskania takiego rozstrzygnięcia musi przy tym wyraźnie wynikać z przepisów obowiązującego prawa. Tego rodzaju okoliczności decyzje obu organów także nie wskazują.
Do powyższych uchybień częściowo nawiązują zarzuty skargi. Trafnie podnosi się w niej również kwestie proceduralne dotyczące zwłaszcza niezapewnienia skarżącej należytego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Nie można jednak podzielić stanowiska skargi, co do kwalifikowanych wad decyzji, mających skutkować stwierdzeniem nieważności. Powiązanie treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem wskazuje bowiem, że przedmiot sprawy w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego nie uległ rozszerzeniu i mieścił się w granicach związanych z zastosowaniem art. 66 Prawa budowlanego, a wywody organu odwoławczego powołujące przepisy art. 69 i art. 70 tego Prawa mają charakter uboczny, oderwany od istoty sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nieważności decyzji nie powoduje też powołanie się w niej na protokół oględzin, który nie musi spełniać wymogów samej decyzji.
Należy jednak stwierdzić, że odwołanie się do tego protokołu nie było właściwe, gdyż zawiera on też ustalenia wykraczające poza przedmiot sprawy. Ponadto protokół ten należało dokładniej oznaczyć i uczynić go integralną częścią decyzji. Z kolei określenie terminu wykonania decyzji co prawda nastąpiło bez podstawy prawnej, ale wobec uchylenia całej zaskarżonej decyzji kwestia jej wykonania stała się bezprzedmiotowa i nie uzasadnia cząstkowego stwierdzenia nieważności.
Ponieważ istotne uchybienia odnoszą się do decyzji organów obu instancji, dlatego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji.