Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działając z upoważnienia Rady Miasta w T., na podstawie art.104 k.p.a. w związku z art.43 ust.1 i art.31 ust.4a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. Nr 64 poz.414/ odmówił B.O. przyznania świadczenia w postaci gwarantowanego zasiłku okresowego uznając, iż rodzina wnioskodawcy nie kwalifikuje się do tej formy pomocy. Na uzasadnienie stanowiska zawartego w decyzji przywołano treść przepisu art.31 ust.4a cytowanej ustawy z pomocy społecznej.
Decyzja powyższa został podpisana z upoważnienia Rady Miasta w T. z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Zastępcę Prezydenta do spraw Społecznych.
Od wskazanej decyzji B.O. wniósł odwołanie, domagając się w nim zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji I instancji i podnosząc, iż został pozbawiony środków do życia i leczenia. Wskazał nadto, iż organ I instancji nie przedstawił okoliczności odnoszących się do wielkości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę odwołującego, a dochód ten zdaniem odwołującego należało określić w odniesieniu do daty złożenia wniosku.
W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. z 2001 roku Nr 79 poz.856 z późn.zm./ decyzją Nr [...] z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a w konsekwencji tego z naruszeniem postanowień art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na podpis widniejący pod decyzją organu administracji I instancji, a to podpis Zastępcy Prezydenta Miasta T. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, w aspekcie widniejącego w osnowie decyzji wskazania, iż organem wydającym decyzję jest Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działający z upoważnienia Rady Miasta w T., uznało iż brak było upoważnienia do wydania powyższej decyzji przez Prezydenta Miasta T., a w konsekwencji przez jego zastępcę. Powyższa okoliczność wypełniła zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesłanki zawarte w treści art.105 k.p.a., bowiem właściwym do orzekania w I instancji był Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej. W konsekwencji decyzja wydana została przez podmiot niewłaściwy w sprawie.
B.O. nie godząc się z powyższym stanowiskiem organu administracji II instancji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności.
Wskazał, iż nie cofnął odwołania i nie wnosił o umorzenie sprawy, lecz domagał się jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a organ nie rozpoznał jego merytorycznych zarzutów, które poprzednio wskazane zostały w odwołaniu. Zdaniem skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie zostały wskazane przyczyny, stanowiące podstawę odmowy przyznania mu zasiłku okresowego, a w istocie spełnia on kryteria do przyznania żądanego świadczenia, co zostało udokumentowane przedłożonym zaświadczeniem.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko co do braku właściwości organu administracji, który wydał decyzję w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wskazując nadto, iż właściwy organ administracji, którym jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. winien przeprowadzić nowe postępowanie dowodowe i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz.652/ sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Jak nakazuje art.3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269/.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje po części na uwzględnienie.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd rozpoczął swoje rozważania od analizy norm prawnych rozstrzygających kwestię właściwości organów administracji w zakresie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu realizacji zadań pomocy społecznej zleconych gminie, bowiem przedmiotem orzekania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją był zasiłek okresowy należący po myśli art.11 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 1990r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. Nr 64 poz.414/ do zadań zleconych gminie.
Jak stanowi art.39 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. Nr 1142 poz.1591 z późn.zm./ decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątek od wskazanej ogólnej zasady stanowi zapis ust.4 cytowanej ustawy pozwalający na upoważnienie przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art.9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. O takim to upoważnieniu traktuje przepis art.46 ust.5 ustawy z dnia 19 listopada 1990r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. Nr 64 poz.414/ gdzie ustawodawca pozwala radzie gminy na udzielenie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań z zakresu realizacji pomocy społecznej zleconych gminie.
Udzielenie przeto upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na podstawie art.39 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym powinno nastąpić w formie uchwały rady gminy, a uchwała ta powinna być wskazywana w podstawie prawnej decyzji podejmowanych przez organ upoważniony.
Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, jak słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w decyzji organu I instancji, powołując się na upoważnienie Rady Miasta w T. jako podmiot orzekający, wskazano Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie przywołano jednak uchwały Rady Miasta, która upoważnienie to miałaby zawierać. Słusznie też zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja organu I instancji podpisana została nie przez organ orzekający lecz przez Zastępcę Prezydenta Miasta T. z upoważnienia Prezydenta Miasta.
Powracając w rozważaniach do treści art.39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. Nr 1142 poz.1591 z późn.zm./ jak wcześniej zostało zauważone po myśli jego ustępu 1 decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a zgodnie z ustępem 2 wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust.1, w imieniu wójta, a oba ustępy art.39 o samorządzie gminy po myśli art.11 ustawy traktować należy odpowiednio jako uprawnienie prezydenta lub burmistrza.
Bezspornie zatem Prezydent Miasta T., a w konsekwencji jego zastępca mógł być uprawniony do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, co jednakże poddane zostaje w wątpliwość wobec treści osnowy decyzji z dnia [...].
Zarówno zatem ta sprzeczność pomiędzy podmiotem orzekającym, a podpisującym decyzję, jak i brak wskazania podstawy prawnej pozwalającej na orzekanie w sprawie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej nakazywały wyeliminowanie wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o treść art.156 § 1 pkt k.p.a. co słusznie zostało uczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., gdyż hipotezą tego przepisu objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej takie jak właściwości rzeczowej, miejscowej czy instancyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się jednak z poglądem organu administracji I instancji co do wystąpienia w sprawie przesłanek nakazujących umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Art.138 § 1 pkt 2 in fine Kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art.105 § 1 k.p.a., dotyczącym tych przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Należy zatem w tym miejscu rozważyć pojęcie bezprzedmiotowości postępowania użyte przez ustawodawcę w powyżej wskazanej normie prawnej.
Podążając za poglądem judykatury podjąwszy próbę zdefiniowania użytego w art.105 § 1 k.p.a. pojęcia można przyjąć, iż przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego por. /B.Adamiak, J..Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 1998r. str.664, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. III SA 2225/01 publ. Biul.Skarb. 2003/6/25001.09.26 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn.V SA 381/01 LEX nr 78917/.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie wykazano jednak istnienia podstaw do wydania przez organ II instancji takiego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, które de facto zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego zbadania sprawy.
Bezspornie uznać można za bezprzedmiotowe rozstrzyganie w sprawie, w której naruszono przepisy o właściwości. Samo jednak stwierdzenie organu odwoławczego, iż podpisujący decyzję podmiot nie był uprawniony do jej wydawania nie jest jeszcze naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a., brak bowiem możliwości rozpoznania sprawy na drodze postępowania administracyjnego nie jest równoznaczny z rażącym naruszeniem przepisu art.107 § 1 k.p.a., które zdaniem Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wniosek B.O. skierowany był do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. i ten to organ prowadził w sprawie postępowanie przeprowadzając z wnioskodawcą wywiad środowiskowy i zasięgając informacji o jego stanie rodzinnym i majątkowym.
Powyższe nie upoważniało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do skorzystania z uprawnień płynących dla organu odwoławczego z treści wskazanego w decyzji jako podstawy prawnej art.138 § 1 pkt 2 in fine lecz z przepisu art.138 § 2 kpa.
Mając na uwadze powyższe stwierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w sentencji