Uzasadnienie
Uchwała podjętą w dniu 8 sierpnia 1996 r., Zarząd Gminy O. odwołał Jana K. z funkcji dyrektora Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w O. z dniem podjęcia uchwały, stwierdzając nadto, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia z przyczyn wskazanych w art. 52 par. 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 37a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz. U. nr 24 poz. 122 ze zm./ w zw. z art. 70 par. 3, art. 30 par. 4, art. 264 par. 2 Kodeksu pracy oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda K. stwierdził nieważność powyższej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że Jan K. będąc radnym Rady Miejskiej w O., pełnił jednocześnie funkcję kierownika gminnej jednostki organizacyjnej.
Mimo że ustawa z dnia 29 września 1995 r. zmieniająca ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wprowadziła zakaz łączenia tych funkcji, Jan. K. nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 6 miesięcy od wejścia w życie tejże ustawy, ani też nie zrzekł się mandatu radnego. W tej sytuacji jego mandat wygasł z mocy prawa z dniem 18 maja 1996 r. Rada Gminy w O. nie podjęła jednak uchwały o wygaśnięciu mandatu /termin podjęcia uchwały upływał w dniu 18 sierpnia 1996 r./. W dniu 9 sierpnia 1996 r. weszła w życie ponowna nowelizacja ustawy o samorządzie terytorialnym, wprowadzona ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. /Dz.U. nr 89 poz. 401/. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnego, które dokonało się poprzez niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny, nie ma mocy prawnej, o ile przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 9 sierpnia 1996 r., mandat nie został ponownie obsadzony.
Organ nadzoru doszedł do wniosku, iż choć mandat Jana K. formalnie wygasł, to jednak ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. przywróciła mu prawa radnego z mocą wsteczna, a w tej sytuacji jego odwołanie z funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej powinno być poprzedzone procedurą odwoławczą z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. po uzyskaniu zgody Rady Gminy na rozwiązanie stosunku pracy. W ocenie organu nadzoru, stwierdzenie nieważności uchwały z powodu naruszenia prawa było zatem uzasadnione.
W skardze do Sądu Administracyjnego Gmina O. domagała się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem skarżącej, skoro uchwały Zarządu Gminy O. nie doręczono Wojewodzie K. w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, bowiem wymóg doręczenia dotyczy tylko uchwał rady, organ ten nie mógł stwierdzić nieważności tejże uchwały. Nadto, skarżąca podniosła, że organ nadzoru wyraził błędny pogląd co do skutków art. 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. uznając, że nastąpiło przywrócenie praw radnego z mocą wsteczną, bowiem w istocie doszło jedynie do niemożności ponownego obsadzenia mandatu. (...)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.
W pierwszym rzędzie należy się jednak odnieść do kwestii dopuszczalności skargi. Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, zaś do złożenia skargi uprawniona jest gmina na podstawie uchwały organów gminy. Organem właściwym w rozumieniu art. 98 ust. 3 cyt. ustawy do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi jest ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze /wyrok NSA z dnia 20 marca 1991 r., I SA 139/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 54/. Powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione. (...) Nadto, wniesienie skargi do Sądu nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Taki też pogląd wyrażony został w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r., III ZP 43/97. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić przyjdzie, iż chybiony jest pogląd o niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym co do uchwały gminy. Co prawda przepis art. 90 ust. 1 tejże ustawy stanowi jedynie o obowiązku przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia, jednak w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
Zatem przepis ten nie zawęża pojęcia uchwały tylko do aktu rady gminy, ani też nie ogranicza kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności wyłącznie uchwały rady gminy. Powszechnie obowiązująca wykładnia art. 85 i art. 87 cyt. ustawy, dokonana uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. /Dz.U. nr 113 poz. 550/, określa działalność komunalna w rozumieniu tych przepisów jako wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Wszak zarząd na podstawie art. 30 ust. 1 cyt. ustawy wykonuje nie tylko uchwały rady gminy, ale także zadania gminy określone przepisami prawa.
Zatem organ nadzoru może władczo ingerować w uchwałodawczą działalność wszelkich organów gminy. Wreszcie, skoro uchwały zarządu gminy nie doręczono, organ nadzoru nie był związany 30-dniowym terminem z art. 91 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy, jak twierdzi skarżąca. Nie sposób też podzielić poglądu skargi, że w przypadku uchwał zarządu wojewoda uprawniony jest wyłącznie do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy.
Zasadny był natomiast zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw. Ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/, wprowadzono zakaz łączenia obowiązków radnego z funkcja kierownika w jednostce organizacyjnej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego osoba taka obowiązana była do złożenia wniosku o urlop bezpłatny - w przypadku kierownika jednostki organizacyjnej - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 18 listopada 1995 r. Niezłożenie przez radnego takiego wniosku było równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu /art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1995 r. oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1995 r./.
Trybunał Konstytucyjny orzekł w dniu 23 kwietnia 1996 r., iż przepis art. 24b ustawy z dnia 29 września 1995 r. jest niezgodny z Konstytucją, o ile dotyczy radnych wybranych przed wejściem w życie tej ustawy /orzeczenie TK z dnia 23 kwietnia 1996 r., K 29/95/. W wyniku powyższego orzeczenia ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw uchylono art. 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r. oraz ustalono w art. 2, iż przepis art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 tej ustawy, stosuje się do radnych tych rad gmin, które zostaną wybrane po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 9 sierpnia 1996 r. Jednocześnie w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r., stwierdzenie przez radę gminy wygaśnięcia mandatu radnego, jeżeli wynikało z okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r., nie miało mocy prawnej, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy mandat nie został ponownie obsadzony.
W niniejszej sprawie Jan K. pełniąc od dnia 19 marca 1994 r. funkcję dyrektora Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w O. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie złożył w wymaganym 6-miesięcznym terminie wniosku o urlop bezpłatny, ani też nie zrzekł się mandatu radnego. Rada Gminy nie stwierdziła wygaśnięcia jego mandatu i nie doszło do ponownego obsadzenia mandatu do dnia 9 sierpnia 1996 r.
W tym stanie rzeczy mandat radnego wygasł z dniem 18 maja 1996 r. z mocy prawa poprzez niezłożenie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego. Zdaniem sądu, bez znaczenia jest fakt, iż nie nastąpiło stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez Radę Gminy O., skoro skutki prawne takiej uchwały są równorzędne ze zrzeczeniem się mandatu radnego wynikającym z okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r. Istotne jest w świetle regulacji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. jedynie to, czy doszło do ponownego obsadzenia mandatu przed dniem 9 sierpnia 1996 r.
Jednakże decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, czy Jan K. był radnym w dniu podjęcia uchwały o odwołaniu go z funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, tj. w dniu 8 sierpnia 1996 r., jest stwierdzenie, że ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. weszła w życie dopiero w dniu 9 sierpnia 1996 r., a zatem po podjęciu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały /art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 1996 r./. Skoro przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1996 r. wszedł w życie dopiero następnego dnia po podjęciu uchwały, Zarząd Gminy w O. nie mógł uwzględnić zmiany stanu prawnego, który jeszcze nie obowiązywał w dacie wydania uchwały.
Zatem Jan K. w dniu podjęcia uchwały o odwołaniu z funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej nie był radnym, stad też nie korzystał z ochrony z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i nie była wymagana zgoda Rady Gminy na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Kwestionowana uchwała nie była więc sprzeczna z prawem, a tylko w takim aspekcie podlegała badaniu w ramach nadzoru nad działalnością komunalną /art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Zmiana stanu prawnego po dniu podjęcia uchwały nie mogła podważać jej legalności. Organ nadzoru nie jest wszak organem odwoławczym w rozumieniu przepisów Kpa, rozstrzygającym sprawę co do istoty. Z tych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie mogło się ostać. Godzi się dodać, że nie oznaczało to braku ochrony prawnej dla zainteresowanego Jana K. Pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j.
Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ prawomocne orzeczenia i rozstrzygnięcia wydane w innych postępowaniach niż sądowe, arbitrażowe, karne i ogólne postępowanie administracyjne, z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucja został zmieniony lub uchylony, podlegały na wniosek strony uchyleniu przez organ, który takie rozstrzygnięcie wydał /art. 31 ust. 4 powołanej ustawy/. Z akt sprawy wynika, że Jan. K. w dniu 9 sierpnia 1996 r. zwrócił się do Zarządu Gminy w O. o uchylenie uchwały z dnia 8 sierpnia 1996 r., powołując się na ustawę z dnia 5 lipca 1996 r. Żądania uchylenia uchwały Zarząd Gminy w O. jednak nie uwzględnił uchwała podjęta w dniu 12 sierpnia 1996 r., a zatem po wejściu w życie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1996 r. Legalność tej uchwały nie była jednak przedmiotem postępowania nadzorczego.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o NSA i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.