Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] roku, skierowanym do Prezydenta Miasta J., skarżące Spółka A S.A. z siedzibą w J. dokonały zgłoszenia zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu spowodowanego przez inne podmioty.
Jako podstawę prawną tego zgłoszenia wskazano art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą.
W zgłoszeniu podano dwa zdarzenia, które w opinii zgłaszającego podlegały regulacji powołanego przepisu. Jednym z nich było zanieczyszczenie gleby i ziemi na terenie Zakładu, którym od [...] roku włada zgłaszająca Spółka, spowodowane działalnością innego podmiotu tj. przedsiębiorstwa państwowego Zakłady A oraz jego poprzedników. Drugim zdarzeniem wskazanym przez zgłaszającego miało być przekształcone naturalne ukształtowanie terenu na powierzchni działek oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie J., których zgłaszający jest wieczystym użytkownikiem, a spowodowane działalnością Kopalni A "[...]". W obu przypadkach zaznaczono, że wskazane inne podmioty nie istnieją w dacie zgłoszenia.
W uzasadnieniu powołano się na dołączone do zgłoszenia wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi i gleby oraz inne dokumenty, które w ocenie zgłaszającego wykazać miały, że zgłoszone zdarzenia spowodowane zostały przez inny podmiot w rozumieniu powołanej wyżej ustawy, jak również w rozumieniu art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).
W wyniku przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta J. postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] roku Nr [...], organ ten działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej odrzucił dokonane przez skarżącego zgłoszenie.
W uzasadnieniu tej decyzji powołano się m.in. na ustawę z dnia 13 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 z późn. zm.). Stwierdzono, że skarżące Zakłady nie są innym podmiotem w rozumieniu ustawy wprowadzającej, albowiem zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 roku o narodowych funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 44, poz. 202), są one spółką powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, a zatem z mocy prawa przechodzą na nią wszelkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa, w tym wynikające z decyzji administracyjnych. Na poparcie tego twierdzenia powołano się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 1995 roku, I Acr 921/95.
Wychodząc z takiego stanowiska uznano, że skoro zanieczyszczenie gleby i ziemi dokonane było przez przekształcone przedsiębiorstwo państwowe, to obowiązki związane z rekultywacją tego terenu spoczywają na spółce powstałej w wyniku tego przekształcenia. Nie podzielono także stanowiska skarżącej odnośnie dopuszczalnego przekroczenia wartości stężenia substancji w badanej glebie.
W kwestii natomiast niekorzystnego przekształcenia powierzchni ziemi przez Kopalnię A "[...]" przytoczono postanowienia protokołu przekazania z dnia [...] roku, na podstawie którego Zakłady A (poprzednik prawny skarżącej) przejęły ten teren od Kopalni B "[...]", zobowiązując się do jego rekultywacji. Uznano, że w tym przypadku również nie zachodzi sytuacja, w której przekształcenia ukształtowania terenu dokonał inny podmiot, albowiem obowiązek rekultywacji przeszedł na mocy powołanego porozumienia na przedsiębiorstwo, które w wyniku przekształcenia stało się skarżącą spółką.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie i przyjęcie zgłoszenia względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W obszernym uzasadnieniu wskazano przede wszystkim na okoliczność, że skarżąca Spółka powstała dopiero w [...] roku. Zgłoszone zdarzenia miały natomiast miejsce przed tą datą, a zatem w ocenie skarżącej, jest faktem oczywistym, że musiały być spowodowane przez inne podmioty. Zarzucono przy tym brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do okoliczności zanieczyszczenia ziemi i gleby przez podmiot, który władał przedmiotowym terenem zanim jeszcze powstało przedsiębiorstwo państwowe tj. przez Spółkę Akcyjną "[...]" powstałą w [...] roku.
Podniesiono także zarzuty w kwestii postępowania dowodowego, wskazując, że nie uznanie zgłoszonego zanieczyszczenia za naturalne jest gołosłowne, bezpodstawne i samowolne.
Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Generalnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii następstwa prawnego po przekształconym przedsiębiorstwie państwowym, co w ocenie tego organu powoduje, że skarżący w istocie nie jest innym podmiotem w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Wskazano dodatkowo na treść art. 13 ustawy wprowadzającej, który stwarza możliwość ograniczenia obowiązku rekultywacji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez nie uznanie jej za inny podmiot w rozumieniu tych przepisów. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie zasad postępowania dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty wyrażone wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając, że wnioskowany w toku postępowania dowód z informacji Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska nie został przeprowadzony, gdyż nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej argumenty podzielone zostały przez skład orzekający.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego, w części, w jakiej dotyczą zgłoszenia niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) oraz art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).
Pierwszorzędną i zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy skarżąca Spółka jest następcą prawnym przekształconego przedsiębiorstwa państwowego i jak dalece to następstwo rozciąga się na obowiązki w sferze prawa administracyjnego, a w tym konkretnym przypadku w sferze prawa ochrony środowiska.
W ocenie Sądu bezspornym jest w sprawie, że skarżąca Spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na zasadzie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 roku o narodowych funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 44, poz. 202). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 z późn. zm.), stanowiący, że spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Konsekwencji takiej sukcesji generalnej nie ogranicza okoliczność, że z punktu widzenia przepisów prawa handlowego formalnie powstała i została zarejestrowana nowa spółka. Kwestia ta nie budzi zresztą wątpliwości w orzecznictwie zarówno sadów administracyjnych, jak i powszechnych. Poza przytoczonym przez organy orzekające wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie, wskazać należy także na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 1996 roku, sygn. akt SA/Ka 1346/95 (Monitor Podatkowy z 1997 roku, Nr 3, poz. 87), jak i stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 8 grudnia 2000 roku, sygn. akt I CKN 324/00 (OSNC z 2001 roku, Nr 6, poz. 96).
Zatem w ocenie Sądu przedmiotowym zakresem sukcesji uniwersalnej uregulowanej w art. 8 ust. 2 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych objęty był każdy obowiązek, który obciążał przedsiębiorstwo państwowe.
Wychodząc z powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż skoro zanieczyszczenia gleby i ziemi spowodowane były działalnością przedsiębiorstwa państwowego, które następnie w wyniku przekształcenia utworzyło skarżącą Spółkę, to nie może być mowy o "innym podmiocie" w rozumieniu ustaw o ochronie środowiska. Sukcesja uniwersalna dotyczy bowiem wszelkich działań, jakie związane były z prowadzeniem tego przedsiębiorstwa.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że zanieczyszczenia gleby i ziemi spowodowane były również przez podmiot, który prowadził swoją działalność na przedmiotowym terenie zanim powstało przedsiębiorstwo państwowe. Bezspornym jest bowiem, że ostatnim podmiotem, który dokonywał zanieczyszczeń było to przedsiębiorstwo, a w toku postępowania skarżąca nie wykazała, czy i które zanieczyszczenia rodzajowo i obszarowo można by oddzielić od zanieczyszczeń spowodowanych przez inny podmiot.
W kwestii postępowania dowodowego, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego i nie dopatruje się naruszenia przepisów prawa formalnego, które by mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Natomiast podzielić przyjdzie stanowisko skarżącej w kwestii niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu. Z akt sprawy wynika bowiem, co zresztą nie jest kwestionowane przez strony, że przekształcenia tego dokonała Kopalnia A "[...]". Nie budzi wątpliwości, że Kopalnia ta jest innym podmiotem w rozumieniu tak art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej, jak i w rozumieniu art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.
Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że Zakłady [...] "[...]" w J. zobowiązały się względem [...] "[...]" do rekultywacji terenów przejętych na podstawie protokołu z dnia [...] roku. Określone w tym protokole uprawnienia i zobowiązania stron leżą w sferze prawa cywilnego. Jakkolwiek uznać należy, że są one skuteczne i mieszczą się w ramach prawa i swobody zawierania umów, to nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przejęte bowiem zobowiązania w drodze czynności cywilnoprawnej w zakresie obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego pozostają bez wpływu na podmiot zobowiązany na podstawie tychże norm, chyba, że przepis szczególny stanowiłby inaczej. W niniejszej sprawie brak jest takiego przepisu, który stanowiłby o przejściu obowiązku rekultywacji, wynikającego z przepisów o ochronie środowiska na podmiot, który zobowiązał się do wykonania tego obowiązku w umowie z osobą trzecią. W takiej sytuacji tej osobie trzeciej przysługuje ewentualne roszczenie cywilnoprawne, które nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu w zakresie objętym zgłoszeniem skarżącej dokonał inny podmiot w rozumieniu powoływanych przepisów o ochronie środowiska, co z kolei powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w części, w jakiej dotyczą tego właśnie zdarzenia wydane zostały z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zbada jeszcze raz, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej z uwzględnieniem powyższych ustaleń i wyda w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie, mając także na uwadze art. 102 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji w części na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono po myśli art. 151 p.s.a.
W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.s.a.