Uzasadnienie
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał J.P. (obecnie noszącej nazwisko S.) rozbiórkę garażu blaszanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] w Z. Upomnieniem z dnia [...]r., doręczonym [...]r. strona została wezwana, w terminie 7 dni, do wykonania obowiązku rozbiórki garażu, wynikającego z tej decyzji i powiadomienia wierzyciela o dokonanej rozbiórce, z pouczeniem o zagrożeniu wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...]r. zobowiązana zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., że garaż blaszany został rozebrany.
Dnia [...]r. zostały stronie doręczone, wystawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]r., wraz z postanowieniem z dnia [...]r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jako podstawa prawna postanowienia podany został art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). Wysokość grzywny została ustalona z zastosowaniem przepisu art. 121 § 5 ustawy na kwotę [...] zł. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie do organu II instancji, jak również pouczenie o prawie złożenia do organu egzekucyjnego zażalenia na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz zarzutów. W aktach sprawy znajduje się również dokument z [...]r. określony jako "klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, podpisany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W dniu [...]r.
J.S., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., skierowała do organu II instancji pismo w sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, strona wniosła zażalenie na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz zarzut z powodu nie istnienia obowiązku. Podała, że zgodnie z otrzymanym upomnieniem rozebrała garaż w dniu [...]r., o czym zawiadomiła wierzyciela, zatem prowadzone postępowanie egzekucyjne uważa za bezpodstawne.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, po rozpoznaniu zażalenia J.S. na postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że po zapoznaniu się z aktami sprawy i uzyskaniu informacji od wierzyciela stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Twierdzenia strony o rozbiórce garażu nie zostały potwierdzone, wizje w terenie i zdjęcia z [...]r. oraz [...]r. wykazują, że obiekt stoi na działce. W tej sytuacji uznano, że zażalenie nie może zostać uwzględnione. Jedynie wykonanie obowiązku może uzasadniać umorzenie postępowania egzekucyjnego a uiszczone lub ściągnięte grzywny mogą zostać zwrócone zobowiązanemu na jego wniosek po wykonaniu obowiązku.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach J.S. zarzuciła, że wydane postanowienie zostało podjęte bez należytego rozpoznania okoliczności faktycznych sprawy, w oparciu jedynie o dokumentację fotograficzną. Podała, że wniosła zażalenie na prowadzenie postępowania administracyjnego oraz zarzuty na podstawie art. 33 ustawy, albowiem wykonała obowiązek rozbiórki. Na działce stoi obecnie inny garaż, o innej powierzchni, w stosunku do którego nie wydano żadnej decyzji. Ponadto podniosła, że zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, grzywna w nim przewidziana może być nałożona w przypadku nakazu rozbiórki budynku lub jego części, a garaż blaszany nie był budynkiem, albowiem nie był trwale związany z gruntem, nie posiadał fundamentów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków niepieniężnych. Regulujący kwestię nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego, wystawionego zgodnie z art. 32 ustawy. Art. 32 ustawy zawiera regulację, zgodnie z którą organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej jest możliwe na podstawie tytułu wykonawczego i następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy).
Tytuł ten powinien zawierać treści wskazane w art. 27 ustawy. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tytuł wykonawczy winien być sporządzony wedle ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy), który w drodze rozporządzenia określa minister właściwy do spraw finansów. W tym zakresie od dnia 30 listopada 2001 r. obowiązuje Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r., nr 137, poz. 1541 ze zm.), które w § 39a ustala wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (...), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, zakresem badania objęta jest zatem również kwestia prawidłowości i kompletności wystawionego tytułu wykonawczego.
Należy uznać, że organ nie może przystąpić do czynności egzekucyjnych, jeżeli nie dysponuje poprawnie wystawionym tytułem wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie wystawiony tytuł wykonawczy nie został sporządzony wedle wzoru określonego w załączniku nr 24 do powołanego wyżej rozporządzenia. Uchybienie to należało uznać za istotne dla sprawy z tego względu, że efekcie wystawiony tytuły wykonawczy z [...]r. nie zawierał wszystkich elementów koniecznych, wymienionych w art. 27 § 1 ustawy. W szczególności tytuł ten nie został opatrzony pieczęcią urzędową wierzyciela, za taką nie można bowiem uznać pieczątki imiennej osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., jak również nie zawierał klauzuli organu o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Klauzula taka została wystawiona jako odrębny dokument z tej samej daty, tytuł wykonawczy nie zawiera adnotacji, że dokument ten stanowi jakikolwiek załącznik do tytułu wykonawczego, brak jest również dowodu, że klauzula ta została stronie doręczona wraz z tytułem i postanowieniem o nałożeniu grzywny, zwrotne potwierdzenie odbioru dokumentuje bowiem jedynie przesłanie dwóch aktów, opatrzonych numerami [...] (postanowienie dotyczące grzywny) oraz [...] (tytuł wykonawczy pozbawiony klauzuli).
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis ten przewiduje zatem dwie grupy środków ochrony dla zobowiązanego, których rozpoznanie podlega różnym trybom.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją. Z istoty swojej skierowane są przeciw prowadzeniu egzekucji. Do rozpoznania zarzutów właściwy jest, zgodnie z art. 34 § 1 ustawy, organ egzekucyjny, który wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli są one uzasadnione, o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie to służy zażalenie, które podlega rozpoznaniu w terminie 14 dni od doręczenia go organowi odwoławczemu. Kwestionowaniu prawidłowości wydanego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny służy zażalenie, wnoszone do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego.
Wniesione przez skarżącą pismo w sprawie wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny, zostało zakwalifikowane przez organy jako zażalenie na to postanowienie. W swej treści zawierało ono jednak również wyraźnie wskazanie na art. 33 i zarzut skarżącej nie istnienia egzekwowanego obowiązku. W tym zakresie pismo to podlegało rozpoznaniu zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 34 dla rozpatrzenia zarzutów właściwości organu egzekucyjnego, jakim w sprawie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Rozpoznanie wniesionego zażalenia przez organ II instancji na podstawie art. 34 należy zatem ocenić jako wadliwe. Organ ten nie był właściwy do rozpoznania zgłoszonego zarzutu, zaś przedmiotem jego badania w ramach postępowania zażaleniowego nie mogły być przesłanki wskazane w art. 33 ustawy, w szczególności kwestia wykonania obowiązku. Za wadliwą należy uznać zatem zarówno powołaną w zaskarżonym postanowieniu podstawę prawną, jak i przedstawioną argumentację, dotyczącą kwestii wykonania obowiązku.
Okoliczności te pozostawały bowiem poza zakresem kognicji organu, rozpatrującego zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W konsekwencji, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia, poza kontrolą organu odwoławczego znalazła się będąca przedmiotem postępowania kwestia dopuszczalności zastosowanego środka zaskarżenia oraz prawidłowości ustalenia jego wysokości.
Działając jako organ II instancji w zakresie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien powtórnie rozpoznać sprawę nałożenia grzywny, z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 119, 121 i 122 ustawy. Do okoliczności wymagających zbadania należała w szczególności sprawa wysokości grzywny. Wysokość grzywny ustalana w oparciu o art. 121 § 5 ustawy, dotyczy przypadku obowiązkowej rozbiórki budynku lub jego części. Jeżeli zatem obowiązek nie dotyczy rozbiórki budynku w rozumieniu prawa budowlanego, dla ustalenia wysokości grzywny należy stosować zasady wskazane w art. 121 § 2 i 4 ustawy, a nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). Przedmiotem obowiązku orzeczonego decyzją z dnia [...]r. był garaż blaszany. Organy obu instancji, orzekając w sprawie grzywny, pominęły kwestię czy garaż ten stanowi budynek w rozumieniu prawa budowlanego, a zatem czy jest obiektem budowlanym trwale złączonym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, aktualnie tekst jedn.
Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Tylko bowiem w stosunku do takiego obiektu wysokość grzywny mogła zostać obliczona w sposób zastosowany przez organy. Okoliczność ta pozostała jednak zupełnie poza zakresem rozpoznania i nie znalazła jakiegokolwiek odbicia w zastosowanych przez organy argumentacjach. W złożonej skardze strona podniosła zaś, że garaż nie był budynkiem, albowiem nie posiadał fundamentów.
Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że uchylenie postanowień wydanych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia organu egzekucyjnego z obowiązku rozpoznania zgłoszonych przez stronę w terminie zarzutów, co winno nastąpić z uwzględnieniem regulacji art. 34 ustawy.
Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.