Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2001r. p. M. D. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w M. o sprostowanie błędu w ewidencji gruntu, a dotyczącego wadliwego określenia powierzchni działki stanowiącej własność wnioskodawczyni, a którą to działkę otrzymała w darowiźnie od rodziców w [...]r. działka miała i ma powierzchnię [...] m², a nie jak widnieje w ewidencji [...] m². Odmówiła jednocześnie poniesienia jakichkolwiek związanych z tym ewentualnych kosztów.
Pismem z dnia [...] 2001r. Starosta Powiatu M. wyjaśnił wnioskodawczyni, iż w 1962 r. w trakcie prac związanych z założeniem ewidencji gruntu zakończono prace pomiarowe, m. in. działki wnioskodawczyni, wówczas jeszcze będącej we władaniu jej rodziców. Jej Ojciec S. K. podpisał bez zastrzeżeń protokół z wykonanych pomiarów. Ten protokół był podstawą wpisów dokonanych w ewidencji. To wówczas ustalono powierzchnię działki na [...]m². Przy zawieraniu umowy darowizny w 1970r, strony posłużyły się, wbrew wymogowi wynikającemu z przepisów prawa, nieaktualnymi dokumentami.
Natomiast zgodnie z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.) wszelkie zmiany dotyczące nieruchomości mogą być wprowadzane do ewidencji tylko w oparciu o przedstawione przez właściciela dokumenty pomiarowe, np. mapy pomiaru uzupełniającego. Taki pomiar mogłaby wykonać jednostka wykonawstwa geodezyjnego na koszt wnioskodawczyni.
Na to pismo wnioskodawczyni zareagowała prośbą skierowaną do Wojewody Śląskiego. Podobnie jak we wniosku domagał się sprostowania błędu i to bez konieczności obciążania jej kosztami, na poniesienie których, jako emerytki, jej nie stać.
Otrzymała na nie odpowiedź udzieloną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. w piśmie z dnia [...]r. o treści podobnej do pisma Starosty Powiatu M.. Natomiast skargę wniesioną na to pismo Naczelny Sad Administracyjny odrzucił postanowieniem z dnia 17 czerwca 2002r. sygn. akt II SA /Ka 754 / 02.
Kolejna skarga p. M. D. dotycząca bezczynności Starosty Powiatu M. polegającej na niezałatwieniu sprawy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów odniosła skutek. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 grudnia 2002r. sygn. akt II SAB / Ka 81 / 02 zobowiązał Starostę Powiatu M. do wydania aktu rozstrzygającego wniosek M. D. o dokonanie zmian wpisu w ewidencji gruntu.
W uzasadnieniu stwierdził, w sytuacjach ewidentnych i w zasadzie niespornych starosta, jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków ma możliwość, bez dodatkowego wszczynania postępowania administracyjnego, wezwać stronę do dołączenia dokumentów niezbędnych do dokonania zmian we wpisie do ewidencji. W pozostałych przypadkach, a także w sytuacji, gdy strona nie zastosuje się do jego żądania, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go pozytywnym, bądź negatywnym rozstrzygnięciem.
Odnosząc się do wniosku skarżącej stwierdził, iż generalnie można uznać, że założenie i aktualizacja ewidencji gruntów i budynków to zespół czynności materialno – technicznych będących formą działania administracji publicznej. Nie jest to postępowanie regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego za wyjątkiem przypadku określonego w § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zgodnie z którym, w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub wzywa zainteresowanych do przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów. P. D. przedłożyła dokumenty pozwalające określić właściciela nieruchomości i wprowadzić do ewidencji stosowną zmianę. Ponadto organ powinien był rozstrzygnąć także drugą cześć jej wniosku dotyczącą powierzchni działki w sposób zgodny z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, § 47 ust. 3, § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 104 Kpa Starosta Powiatu M. ujawnił w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej miasta M. nr [...], w obrębie geodezyjnym M. jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr [...] wnioskodawczynię M. D.oraz odmówił sprostowania powierzchni działki nr [...].
W uzasadnieniu stwierdził, iż 27 marca 2003r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której ustalono, iż wg protokołu stanu posiadania z dnia 15 marca 1963r. sporządzonego w trakcie tworzenia operatu ewidencji gruntów do ewidencji, jako władający działką nr [...] został wpisany ojciec wnioskodawczyni S. K., który we wspominam protokole potwierdził dokonane wówczas pomiary. Następnie rodzice wnioskodawczyni S. i H. K. podarowali jej nieruchomość - działkę o nr [...]. Jednak w akcie notarialnym została podana powierzchnia działki w oparciu o dane ze zbioru dokumentów, mniejsza o tej, ujawnionej w operacie ewidencji gruntów.
Zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów wnioskodawczyni, jako właścicielki działki nr [...]. Natomiast nie umożliwił zmiany powierzchni tej działki. Dane ujawnione w zbiorze dokumentów w 1970, a więc później niż dane zamieszczone w ewidencji gruntów były nieaktualne i niezgodne z nimi. Do zmiany danych mogłoby dojść jedynie po przedłożeniu przez wnioskodawczynię nowych opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu i zawierających nowe dane. Obowiązek dostarczenia tych dokumentów ciążył na wnioskodawczyni, a ona ich nie dostarczyła.
W odwołaniu p. M. D. nadal domagała się skorygowania powierzchni działki zgodnie z żądaniem jej wniosku oraz uwidocznienia na mapach drogi dojazdowej o szerokości ok. 3m, która bezpodstawnie dodano do powierzchni jej działki. Powołała się na mapy z 1961r., na których ujęto drogę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydana z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego w K. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Ustalił, że p. M. D. wpisano jako właścicielkę działki nr [...] w oparciu o ujawnione w toku postępowania wyjaśniającego materiały oraz przeprowadzoną w terenie wizję. Natomiast odmowa zmiany powierzchni spornej działki na powierzchnię określoną w umowie darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [...] Nr [...] wynikała z braku odpowiednich dowodów. Wnioskodawczyni nie wykazała, że posiadana przez nią działka ma powierzchnię taką, jak w akcie notarialnym, a nie taką, jaka wykazano w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nie przedstawiła, chociaż został do tego zobowiązana dokumentów, o jakich mowa w art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Ponadto umowę zawarto w 1970r., gdy obowiązywały już przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32). Nieuwzględnienie wynikających z nich obowiązków spowodowało powielenie błędu w sporządzonym dokumencie dotyczącego powierzchni działki. Obecnie zmiana wpisu w ewidencji mogłaby nastąpić w oparciu o § 46 ust,. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Lecz odwołująca się nie przedstawiła wymaganych dokumentów
Dalej stwierdził, iż z przedstawionej mapy wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia 1 grudnia 1961r. wynika, że działka o powierzchni [...] m² (bez numeru) wraz z wyznaczoną wzdłuż niej drogą dojazdową szerokości 3 m i powierzchni [...] m² była własnością J. F.. Umową z dnia [...] 1961r. jej własność przeniesiono na rzecz S. i H. K.. Następnie małżonkowie K. umową z dnia [...] 1970 darowali całą działkę nr [...] o pow. [...]m². Tymczasem w ewidencji gruntów ta działka ma powierzchnię [...]m². zatem prawidłowo organ I instancji odmówił zmiany wpisu. Wreszcie kwestia ujawnienia drogi dojazdowej o szerokości 3m nie byłą objęta żądaniem wniosku i nie była przedmiotem decyzji organu I instancji.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.D., żądała uchylenia decyzji. Podobnie jak w odwołaniu domagała się korekty powierzchni jej działki oraz uwidocznienia na mapach drogi dojazdowej. Na poparcie żądania przytoczyła te same co we wniosku i odwołaniu argumenty. Podkreśliła, że w jej ocenie winę za zaistniały stan rzeczy ponoszą urzędnicy i to oni powinni doprowadzić do usunięcia błędów, a jej samej nie stać na poniesienie kosztów sporządzenia dodatkowych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, dlaczego skargę wniesioną do Naczelnego Sadu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Otóż z dniem 1 stycznia 2004r. uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawi o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 powołanej na wstępie ustawy z dniem 1 stycznia 2004r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego wojewódzkie sądy administracyjne, działające na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest władny rozpoznać niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu.
Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) wprowadza zasadę wpisywania do rejestru ewidencji gruntów jedynie właściciela nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących własności gruntu (aktów notarialnych, prawomocnych wyroków sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych). W odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych ujawnia się inne osoby fizyczne i prawne władające gruntem.
Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Wprowadza się do niego jedynie bezsporne dane o gruntach, budynkach, lokalach.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2002r. sygn. akt II SAB / Ka 81 / 02 kwestia relacji pomiędzy danymi z ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z treści ksiąg wieczystych reguluje art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 124, poz. 1361 ze zm.) oraz art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z powołanym art. 26 podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, zaś przywołany art. 21 stanowi, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m. in. do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Spójność systemu powinna zagwarantować zgodność zapisów w ewidencji i w księgach.
Z kolei art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakłada na właścicieli gruntów i budynków obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencja gruntów i budynków, co stanowi realizację zgodności danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.
Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku, to zespół czynności materialno – technicznych będących formą działania administracji publicznej. Nie jest to postępowanie regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego za wyjątkiem przypadku określonego w § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zgodnie z którym, w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub wzywa zainteresowanych do przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów, tj. dokumentów o jakich mowa w art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Takim dokumentem, co słusznie podkreślały organy administracji geodezyjnej, byłyby wyniki nowych pomiarów geodezyjnych.
Takich dokumentów skarżąca nie przedstawiła, chociaż w świetle przytoczonych przepisów ja obciążał ten obowiązek. Podobnie jak w świetle art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 2 maja 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32) ja obciążał, jako nową właścicielkę działki nr [...] zgłoszenie do ewidencji gruntów i budynków w 1970r. zmian wynikłych z umowy darowizny zawartej przez nią z jej rodzicami. Tego także nie uczyniła
Wreszcie wskazać należy, iż żądanie skarżącej skorygowania powierzchni jej działki w sposób przez nią oczekiwany, poprzez odjęcie z jej działki pasa gruntu o szerokości ok. 3 m prowadziłoby co najmniej do innego wytyczenia biegu granicy, do rozgraniczenia jej działki od działki sąsiedniej w sposób odmienny od danych wynikających z zapisów zawartych w ewidencji gruntów, ewentualnie do podziału jej działki. A do rozgraniczenia może dojść albo w odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyłącznie tej kwestii, albo w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopiero ostateczna decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym lub prawomocne orzeczenie sądu powszechnego mogłyby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzje skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.