Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 września 1997 r. (...) Prezydent Miasta T. w wyniku wznowienia postępowania zobowiązał Mieczysława D. do zwrotu kwoty 762,96 zł tytułem niesłusznie pobranego dodatku mieszkaniowego za okres od 1 lutego 1995 r., do 31 lipca 1995 r. oraz od 1 lutego 1996 r., do 31 lipca 1996 r. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosków z dnia 24 stycznia 1995 r. i z dnia 31 stycznia 1996 r. przyznał Mieczysławowi D. dodatek mieszkaniowy za okres od 1 lutego 1995 r. do 31 lipca 1995 r. w wysokości 18,52 zł miesięcznie oraz za okres od dnia 1 lutego 1996 r. do 31 lipca 1996 r., w wysokości 15,56 zł miesięcznie.
Organ powołał się na art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w deklaracjach o dochodach przedłożonych za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku tj. za miesiące październik, listopad i grudzień 1994 r. oraz październik, listopad i grudzień 1995 r. podano zaniżoną kwotę dochodów gospodarstwa domowego, tzn. nie dochody brutto w danym okresie lecz wynagrodzenie miesięczne. Okoliczność ta nie była znana organowi w chwili wydawania decyzji.
W odwołaniu Mieczysław D. podniósł, że dodatek mieszkaniowy przyznano mu na podstawie zaświadczenia z zakładu pracy.
Zaświadczenia Kopalni "Z." w L. są pełnoprawnym dokumentem stwierdzającym zarobek za dany okres. Jest pracownikiem fizycznym i nie może odpowiadać za błędy popełnione przez zakład pracy podczas wystawiania zaświadczeń. Poza tym jest w trudnej sytuacji materialnej. Ma na utrzymaniu żonę i czworo dzieci.
Decyzją z dnia 13 października 1996 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i znajduje uzasadnienie w przepisie art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach, mieszkaniowych.
W deklaracji należało podać dochody z pełnych trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Deklaracje o dochodach wypełniał sam odwołujący się. Wyjaśnienia Mieczysława D. nie są dla organu odwoławczego wiarygodne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mieczysław D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Zaakcentował ponownie brak swojej winy oraz trudną sytuację materialną. Stwierdził, że nie jest w stanie zwrócić żądanej od niego kwoty.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Argumentował jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Tak zakreślona kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.
Materialnoprawna podstawa rozstrzygania w niniejszej sprawie zawarta jest w przepisie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. Przepis ten stanowi, iż jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku albo, że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Art. 43 ust. 4 przewiduje więc swoistą sankcję za pobieranie dodatków przez osoby nieuprawnione lub pobieranie ich w nadmiernej wysokości wskutek podania we wniosku lub deklaracji o dochodach nieprawdziwych danych /por. Aleksander Proksa [w:] A. Mączyński, A. Proksa "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wydawnictwo Centrum Prawne, Kraków 1995 r., str. 66/.
Wobec braku przepisów stanowiących część ogólną prawa administracyjnego materialnego, przy ustalaniu zasad, odpowiedzialności i wymierzaniu "sankcji" z art. 43 ust. 4 cyt. ustawy można, korzystając z wykładni systemowej, posługiwać się pojęciami i instytucjami z zakresu prawa cywilnego materialnego /por. uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 56/. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odpowiedzialność z art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych ma charakter absolutny.
Zwrot "na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku" wskazuje na związek między tymi danymi a nastawieniem psychicznym osoby składającej wniosek i deklarację. Osobie tej, dla przyjęcia jej odpowiedzialności, trzeba więc wykazać naganność w zachowaniu, określoną w prawie cywilnym jako wina. Odpowiedzialność na zasadzie winy zakłada, iż osobie odpowiedzialnej można zarzucić, że ma świadomość szkodliwego skutku swego zachowania się i przewiduje jego nastąpienie, celowo do niego zmierza lub co najmniej na wystąpienie tych skutków godzi się - wina umyślna. Przy winie nieumyślnej sprawca wprawdzie przewiduje możliwość wystąpienia szkodliwego skutku, lecz bezpodstawnie przypuszcza, że zdoła go uniknąć albo też nie przewiduje możliwości nastąpienia tych skutków, choć powinien i może je przewidzieć - lekkomyślność i niedbalstwo /por. Gerard Bieniek - "Komentarz do kodeksu cywilnego.
Księga trzecia. Zobowiązania. Tom I", Wyd. Prawnicze, W-wa 1996 r., str. 182/. Skoro brzmienie art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wskazuje na to, iż sankcja spotykać powinna osoby, którym można przypisać zawinienie a jednocześnie z przepisu nie wynika, że chodzi wyłącznie o winę umyślną /lub np. zamiar bezpośredni/ to przyjąć należy, iż przepis dopuszcza obie postacie winy. Wniosek ten uprawniony jest techniką normotwórczą, w tym zakresie, stosowaną w obszarze prawa cywilnego.
Zadaniem postępowania administracyjnego, po złożeniu przez Mieczysława D. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, było ustalenie treści wniosku i deklaracji. W razie potrzeby należało nawet, co wynika z art. 9 Kpa, udzielić wnioskodawcy informacji faktycznej i prawnej. Taka potrzeba wobec Mieczysława D. zaistniała. Deklaracje bowiem, które składał zawierały dane wzajemnie ze sobą sprzeczne albo dane nie wymagane przez odpowiednie rubryki deklaracji. Deklaracja o dochodach za okres od października do grudnia 1994 r. zawiera w rubryce "wysokość dochodu w złotych" zwrot "średnia z trzech miesięcy 977,87 zł." Wobec takiej treści oświadczenia wnioskodawcy nie można było przyjąć, że w ten sposób deklaruje on łączny dochód za okres trzech ww. miesięcy. Niezrozumiała i nie wynikająca z arytmetyki jest informacja wnioskodawcy na odwrocie omawianej deklaracji. Podał on mianowicie, iż średni łączny dochód na 1 członka gospodarstwa domowego wynosi /za cały okres/ 198,63 zł. Miesięcznie zaś dochód na 1 osobę wynosi 1.191,83 zł. Podobnie Mieczysław D. wyliczał dochód jednej osoby w gospodarstwie domowym za okres od października do grudnia 1995 r.
Taki zupełny brak zrozumienia przez Mieczysława D. sensu dokonywanego wyliczenia dochodu przy uwzględnieniu, że z zakładu pracy otrzymywał zaświadczenia w których nie sumowano jego miesięcznych dochodów za cały rozliczany okres mogą wskazywać na brak zawinienia ze strony skarżącego. W postępowaniu po wznowieniu postępowania nie zbadano tej okoliczności ani jej nie rozpatrywano. Materiał dowodowy nie został więc zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Było to naruszenie przepisów postępowania /art. 77 par. 1 Kpa i art. 7 Kpa/ mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 3 Kpa, uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.