Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Prezydent Miasta B.-B., po rozpoznaniu wniosku inwestora E.C.-O., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowego o powierzchni zabudowy ok. 1750 m2, kubaturze do 10000 m3, powierzchni użytkowej ok. 1540 m2 z parkingiem dla klientów, włączeniami do komunikacji publicznej, przebudową podziemnej infrastruktury, budowy masztu reklamowego oraz przyłączami do sieci zewnętrznych na wskazanych działkach położonych przy ul. [...] w B.-B.
W uzasadnieniu organ wskazał, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren ten jest określony, jako grunt rolny i jest objęty ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w związku z tym dla tego obszaru konieczne jest sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego.
Od decyzji tej odwołanie wniosła inwestorka. Wskazała, że decyzja jest bezzasadna, albowiem w [...] roku wydano już pozwolenie na budowę identycznej inwestycji. Ponadto powołała się na decyzję (bez wskazania daty i organu), na mocy której zmieniono klasyfikację terenu na "grunt zdewastowany", co w jej ocenie powoduje, iż nieużytki nie są gruntami rolnymi. Wskazała ponadto, że plan zagospodarowania istniał i nie budził wątpliwości. Podniosła także, że Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz Wydział Ochrony Środowiska powiadomił ją o pozytywnej decyzji w przedmiocie wpływu inwestycji na środowisko.
Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż ustalone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji okoliczności dawały podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a to na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1 tej ustawy. Wskazano przy tym przepis szczególny, którym w ocenie organu odwoławczego jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.)
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesionej przez dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie A w B.-B., skarżący zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że skoro wszystkie kwestie związane z rozstrzygnięciem sprawy zostały przez ten organ ustalone, to winien był wydać decyzję o zawieszeniu postępowania, a nie decyzję kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie i Sąd podziela stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem narusza art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z kolei obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Wyjaśnienia powyższe należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 k.p.a.
Kontrolując decyzję organu drugiej instancji w powyższym zakresie Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez strony w toku postępowania, jako że zaskarżona decyzja będąc orzeczeniem typu kasacyjnego, nie rozstrzyga tych zarzutów.
Skoro zatem organ odwoławczy nie wskazał w zaskarżonej decyzji, że sprawa wymaga wyjaśnienia w całości lub w znacznej części, to nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc winien był rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 obowiązującej w dacie orzekania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zwrócić przyjdzie także uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 listopada 2003 roku, sygn. akt IV SA 1496/02 (Monitor Prawniczy z 2004 roku, Nr 2, poz. 60), zgodnie z którym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, a w szczególności doprowadzi do rozstrzygnięcia zgodnego z art. 138 k.p.a., przy czym będzie miał także na uwadze zmianę stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzje za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.