Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją opartą na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] i umorzył postępowanie "zakończone jej wydaniem". Uchyloną decyzją nakazano H. i J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w R. Gmina K. (działka nr [...]). Przedmiotowy budynek gospodarczy, posiadający wymiary w rzucie 7,0 m x 4,0 m, został wybudowany w [...]r. przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej M.K. (działka nr [...]). Obiekt ten pełniący funkcję garażu do przechowywania kombajnu został przykryty jednospadowym dachem odprowadzającym wody opadowe na sąsiednią działkę.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji H. i J. Z. wskazali, że budynek do przechowywania kombajnu jest stosunkowo niewielki i zacienia nieuprawiany od wielu lat grunt na sąsiedniej działce. Odwołujący się zadeklarowali przebudowanie kierunku spadu dachu i przedłożyli zgodę sąsiadki na usytuowanie budynku przy granicy jej działki.
Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie "zakończone jej wydaniem" Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na zmianę stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe z tym, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41. W związku z brzmieniem przywołanego przepisu i wobec tego, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego nie zostało zakończone ostateczną decyzją należało, zdaniem organu, przeprowadzić w sprawie ponowne postępowanie w trybie określonym znowelizowanymi przepisami Prawa budowlanego i w związku z tym należało rozstrzygnąć jak w sentencji zaskarżonej decyzji.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego M.K. nie zgodziła się z treścią rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Wskazała, że wyraziła zgodę na pozostawienie samowolnie wybudowanego przez sąsiadów budynku gospodarczego w obecnym stanie, jednak pod warunkiem przebudowy jego dachu, a w szczególności zmiany kierunku jego spadu i przeciwdziałaniu spływania wód opadowych na jej działkę. Decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawia sprawę tymczasem bez zmiany istniejącego stanu rzeczy.
W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) dopatrzył się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że poza sporem w sprawie pozostaje kwestia wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej. Bezsporne w sprawie jest także zrealizowanie tej budowy w [...]r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Prawidłowo w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w oparciu o art. 48 wskazanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania) nakazał inwestorom H. i J. Z. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
W toku rozpatrywania wniesionego przez inwestorów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiła zmiana stanu prawnego, bowiem z dniem 11 lipca 2003r. weszła w życie przywołana przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Wymieniona ustawa przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego i umorzył postępowanie zakończone jej wydaniem, w związku z opisaną zmianą stanu prawnego i przepisem intertemporalnym zawartym w art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw.
Dokonując oceny prawnej takiego rozstrzygnięcia w pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że przepis art.. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie zezwalał organowi odwoławczemu na wydanie tej treści rozstrzygnięcia. Stosownie do jego brzmienia organ odwoławczy wydać bowiem może decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji nie odpowiada więc wymienionym w zacytowanym przepisie rodzajom rozstrzygnięć, chociaż jest zbliżone do "decyzji kasacyjnej typowej", do której wydania podstawa prawna zawarta została w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. III, Warszawa 2000 r. s. 538).
Zważyć należy, że wskazana procesowa podstawa prawna (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zezwala na wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem jedynie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co jednak nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie. Na gruncie analizowanego przepisu wyłączone jest także, do czego zdawał się zmierzać organ odwoławczy, wydanie decyzji ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Tymczasem umorzenie postępowania I instancji, jak zasadnie wskazała skarżąca, jest właśnie ostatecznym zamknięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wydana zaś przez organ pierwszej instancji po rozpoznaniu sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy nowa decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Podsumowując powyższe rozważania należy więc wskazać, że nie można było uchylić i umorzyć postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zakończonego decyzją organu pierwszej instancji wydaną w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tylko w związku ze zmianą przepisów przywołanych przez ten organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W związku z normą zawartą w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw – Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na sygnalizowaną wyżej zmianę obowiązującego stanu prawnego, wymagało uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Do wskazania tego zastosuje się organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Poppsa). O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżącej, o jakim jest mowa w art. 210 § 1 Poppsa.