Uzasadnienie
Dnia 18 maja 1999 r. do Starostwa Powiatowego w T. G. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku położonym w R. przy ul. M. O. nr 36, w którym jako inwestora wymieniono spółkę cywilną "N." K. T., Z. T., J. T., zaś wniosek ten podpisała tylko jedna osoba /Karol T./. Do wniosku dołączono projekt budowlany oraz - jako dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nieuwierzytelnioną kserokopię zawiadomienia o dokonanym wpisie w księdze wieczystej Józefa T., Zygmunta T., Karola T. i Magdaleny T. wraz z pouczeniem Sądu Rejonowego o możliwości złożenia apelacji do Sądu Wojewódzkiego. Jak wynika z adnotacji urzędowej /podpisanej przez nieznanego z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu I instancji/. W dniu 7 czerwca 1999 r. zgłosił się w urzędzie Zygmunt T., którego ustnie poinformowano o "konieczności uzupełnienia wniosku o brakujący podpis pana Józefa T." Następnie zaś z upoważnienia Starosty skierowano do spółki cywilnej "N." postanowienie z dnia 13 lipca 1999 r. wydane z powołaniem się na przepisy art. 32 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1-3 Prawa budowlanego i art. 123 par. 1 Kpa, w którym "zobowiązano inwestora do uzupełnienia dokumentacji o wniosek trzeciego współwłaściciela spółki" - w terminie do 20 sierpnia 1999 r. - pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu.
Uznając takie postępowanie za niewłaściwe Karol T. w skardze z dnia 15 lipca 1999 r. na "nieterminowe i biurokratyczne" działanie Starostwa, w tym w zakresie załatwiania złożonego wniosku, domagał się interwencji Wojewody Ś. co jednak nie spowodowało przyśpieszenia załatwienia sprawy objętej wnioskiem.
Decyzją z dnia 23 września 1999 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Starosta T. odmówił Spółce Cywilnej "N." zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu faktycznym tej decyzji powołano się na poinformowanie w dniu 7 czerwca 1999 r. o konieczności uzupełnienia wniosku przez "trzeciego wspólnika" i uznano, że niespełnienie tego wymogu - pozwala przypuszczać, że nie wyraża on zgody na ubieganie się o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu prawnym organ I instancji - nawiązując do treści art. 865 par. 2 kodeksu cywilnego - wyraził pogląd, że chodzi o sprawę przekraczającą zakres zwykłych czynności spółki, zatem wniosek powinien być podpisany przez wszystkich wspólników, albo uzupełniony o pełnomocnictwo. Skoro zaś "trzeci wspólnik" wniosku nie uzupełnił zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - tak w wyznaczonym terminie do 20 sierpnia 1999 r. jak i do dnia wydania tej decyzji - należało odmówić wnioskowi.
W odwołaniu Karol T. podniósł, że bezpodstawnie organ I instancji przyjął, że "trzeci współwłaściciel" nie wyraża zgody na ubieganie się o pozwolenie na budowę - jest on zainteresowany w uzyskaniu pozwolenia na budowę instalacji gazowej i złoży podpis "jeżeli jego wymóg poparty będzie odpowiednim przepisem prawa". Tymczasem decyzja nie powołuje się na przepis lub orzeczenie Sądu Najwyższego "w sprawie zwykłego zakresu czynności spółki (...) której podstawowym zakresem czynności jest administracja nieruchomością będącą współwłasnością wspólników".
Organ odwoławczy decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. opartą na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że tworzący spółkę "N.": Karol T., Zygmunt T. i Józef T. są równocześnie współwłaścicielami, po 1/3 części każdy, nieruchomości przy ul. M. O. 36 w R. Dlatego abstrahując od uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w której powołano się na art. 865 par. 2 Kc - brak podpisu Józefa T. na złożonym wniosku albo jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że jako współwłaściciel nieruchomości wyraża zgodę na realizację przedmiotowej instalacji gazowej, oznacza brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane a to zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Karol T. zarzucił, że wydano ją na podstawie innej niż decyzja organu I instancji, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionego w odwołaniu zarzutu a przez zmianę uzasadnienia w decyzji ostatecznej skarżący pozbawiony został "praw wynikających z dwuinstancyjności działania prawa". Podpis pod wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nie jest równoznaczny z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożony przez firmę "N." s.c. z której działaniem wiąże się zarządzanie nieruchomością będącą współwłasnością wspólników - w szczególności zawieranie umów na dostawę mediów, remonty i składanie wniosków na budowę - zdaniem skarżącego mógł być podpisany przez jednego ze wspólników, gdyż objęta wnioskiem sprawa wchodzi w zakres zwykłych czynności, dla których założona została spółka, zaś podjęte działanie miało na celu dobro spółki przez podniesienie standardu nieruchomości objętej jej działaniem. Dowodem, że współwłaściciele wyrażają zgodę na takie działanie jest wedle skarżącego, zawarcie przez nich umowy spółki cywilnej.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt inwestorów nie jest wedle księgi wieczystej spółka cywilna "N.", lecz trzy osoby fizyczne: Karol T., Zygmunt T. i Józef T. Wszystkie te osoby powinny zatem wyrazić zgodę na planowaną inwestycję, a to poprzez zastosowanie się do zaleceń organu I i II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/, uznał jej zasadność z innych przyczyn niż te, na które powołuje się skarżący.
Przede wszystkim należało wziąć pod uwagę, że sama spółka cywilna nie ma zdolności prawnej jako strona stosunków administracyjnoprawnych, natomiast tę zdolność mają konkretne osoby fizyczne wchodzące w skład spółki. Do wniosku o pozwolenie na budowę Karol T. dołączył zresztą jako dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie umowę spółki bądź pisemne oświadczenia pozostałych wspólników, lecz jedynie kserokopię zawiadomienia o dokonanym wpisie w księdze wieczystej, która to kserokopia nie była uwierzytelniona zaś w dacie sporządzenia owego zawiadomienia przez Sąd Rejonowy - V Wydział Ksiąg Wieczystych w T. G. tj. 3 listopada 1997 r. wpis do księgi wieczystej nie był jeszcze prawomocny /co wynika z pouczenia o możliwości złożenia apelacji przeciwko wpisom/.
Ponieważ zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma mieć charakter dowodu, jaki wnioskodawca był obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, to w przypadku dołączenia przez stronę kserokopii, która takim "dowodem" /dokumentem/ nie jest - organ prowadzący postępowanie obowiązany był na podstawie art. 64 par. 2 Kpa wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku /podania/ w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Błędne było natomiast zobowiązanie "Inwestora" /spółki "N."/ do "uzupełnienia dokumentacji o wniosek trzeciego współwłaściciela spółki" jak to uczynił organ I instancji w postanowieniu z dnia 13 lipca 1999 r. powołując się na przepisy, które do tego braku wniosku nie miały zastosowania /art. 35 ust. 1-3 Prawa budowlanego dotyczy sprawdzenia innych wymagań materialnoprawnych, jak opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń odnoszących się do projektu budowlanego/, jak też błędne było wydanie decyzji odmownej z dnia 23 września 1999 r. adresowanej przez ten organ do spółki cywilnej "N.".
Ponieważ organ odwoławczy przeszedł do porządku nad powyższymi uchybieniami - dotyczącymi prawidłowego stosowania przepisów art. 28, art. 29, art. 30 par. 1 i art. 64 par. 2 Kpa, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, o ile wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę nie uzupełni wniosku o formalny dowód dysponowania nieruchomością /aktualny odpis księgi wieczystej, uwierzytelniony przez sąd/ - wezwie wnioskodawcę w trybie art. 64 par. 2 Kpa do przedstawienia stosownego dokumentu a to pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, wnioskodawca powinien przedstawić zgodę wszystkich współwłaścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wymagane w art. 199 kodeksu cywilnego, bowiem zgodnie z utrwaloną treścią orzeczenia sądowego sprawy tego rodzaju należą do spraw, które przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r. III ARN 15/90 - OSP 1991 nr 6 poz. 163/.