Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 czerwca 2000 r. Tadeusz L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o uchylenie, po uprzednim wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 par. 1 Kpa decyzji Urzędu Miasta R. - Wydział Urbanistyki i Architektury (...) z dnia 13.11.1991 r. o dopuszczeniu do użytkowania wybudowanych samowolnie budynków stanowiących część zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego położonego na parceli w R.-B. przy ul. B. N. 17 stanowiący własność Dominika P. Jako podstawę wniosku Tadeusz L. w jego uzasadnieniu wskazał, że dowody na których oparto ustalenia faktyczne były fałszywe. Podniósł bowiem, że wbrew twierdzeniu organu I instancji zawartemu w uzasadnieniu wskazanej decyzji z dnia 13.11.1991 r., a twierdzenie to organ oparł na dokumentacji i wniosku Dominika P., nie zostały spełnione wszystkie uwarunkowania zawarte w protokole z dnia 28.06.1991 r., od których Urząd Miasta R. uzależnił dopuszczenie do użytkowania wskazanej samowoli budowlanej. Zgodnie z tym protokołem Danuta i Dominik P. zobowiązali się do przekazania na rzecz Tadeusza L. części swojej działki o szerokości 0,45 m, a z obowiązku tego nie wywiązali się.
Wniosek ten przekazany został do rozpoznania według właściwości Prezydenta Miasta R., który decyzją z dnia 28.07.2000 r. (...), działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1, art. 147, art. 149 par. 1 i art. 150 Kpa postanowił wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Następnie Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 8.08.2000 r. (...), działając na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa postanowił odmówić uchylenia decyzji Urzędu Miasta R. - Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 13.11.1991 r. (...) wskazanej na wstępie.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji wskazał, że analiza dokumentów będących podstawą wydania kwestionowanej decyzji nie potwierdza, aby została ona wydana z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów. Zauważył, że nie wywiązanie się przez Danutę i Dominika P. z obowiązku notarialnego przekazania na rzecz wnioskodawcy części nieruchomości nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniosku Tadeusza L. o uchylenie wskazanej ostatnio decyzji, gdyż przekazanie tej nieruchomości "może nastąpić na drodze powództwa cywilnego".
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 8.08.2000 r. Tadeusz L. wniósł o jej uchylenie. W jego ocenie organ I instancji powinien na podstawie art. 156 par. 1 Kpa stwierdzić nieważność decyzji Urzędu Miasta R. - Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 13.11.1991 r. (...), gdyż przed jej wydaniem nie przeprowadził wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w którym znalazło się fałszywe oświadczenie o wypełnieniu przez Danutę i Dominika P. obowiązków, do których byli zobowiązani na mocy protokołu z dnia 28.06.1991 r., od których organ uzależniał dopuszczenie do użytkowania rozpatrywanej samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia 11 września 2000 r. (...) Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 151 par. 1 w zw. z art. 149 par. 2 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest procesem ukierunkowanym na stan techniczny obiektu, a wstępne umowy pomiędzy inwestorem i Tadeuszem L. dotyczące przekazania gruntu pozostawały poza tym rozstrzygnięciem. Dodał, że organ I instancji uznał, że konstrukcja obiektów oraz ich stan techniczny odpowiadają wymogom obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego. Słusznie zatem odmówił uchylenia decyzji z dnia 13.11.1991 r., gdyż brak było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz L. zarzucił, że decyzja Urzędu Miasta R. z dnia 13.11.1991 r. wydana została w oparciu o fałszywe dowody. W tej mierze ponownie podniósł, że we wniosku Dominika P. z dnia 12.11.1991 r., będącego podstawą wskazanej decyzji, zawarte było niezgodnie z prawdą oświadczenie wymienionego, że przekazał notarialnie na rzecz skarżącego część nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że wydając wówczas opinię organ I instancji nie wziął pod uwagę, że sporna działka znajduje się w strefie M4 MN - teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, co w ocenie skarżącego stanowi zakaz lokalizacji w tej strefie budowy bądź rozbudowy zakładu masarskiego. Z tego powodu, jak podkreślił, organ odwoławczy powinien orzec o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej przez niego decyzji organu I instancji zgodnie z art. 156 par. 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał, że sporny obiekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie i to niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. W oparciu o art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd przeprowadza kontrolę legalności, która wykazała, że decyzje organów obu instancji nie odpowiadają wymogom prawa. Zgodnie z art. 51 ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi. To oznacza, że Sąd administracyjny powinien wybrać właściwy, przewidziany w art. 22-26 cyt. ustawy sposób jej rozpoznania.
Zgodnie z treścią art. 149 par. 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem także już po wznowieniu postępowania obowiązkiem organu prowadzącego wówczas sprawę jest zbadanie i wykazanie przyczyn wznowienia.
Wynika to również z treści art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, który stanowi, że organ orzekający wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub 145a Kpa, a więc gdy stwierdzi brak przesłanek do wznowienia postępowania.
Skoro organ I instancji uznał, że istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego i w dniu 28.07.2000 r. postanowił wznowić postępowanie w sprawie dopuszczenia do użytkowania samowolnie wybudowanych budynków stanowiących część Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego w R. zakończone decyzją ostateczną z dnia 13.11.1991 r. (...), to w pierwszym rzędzie powinien w jego toku ustalić czy postępowanie było dotknięte wadą wskazaną we wniosku o wznowienie. Dopiero po poczynieniu takich ustaleń organ administracyjny powinien rozstrzygnąć sprawę i wydać decyzję po myśli art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa bądź po myśli art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa Tymczasem Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 8.08.2000 r., na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania nie wypowiadając się w sposób wszechstronny i wnikliwy w kwestii podstawowej, a mianowicie czy materiał dowodowy, w oparciu o który podjęto przedmiotową decyzję zawierał fałszywe dowody.
W tym względzie poprzestał na stwierdzeniu, że "Przekazanie części działki o szerokości 45 cm przez Państwo Dominika i Danutę P. Tadeuszowi L. może nastąpić na drodze powództwa cywilnego". W tym zakresie uzasadnienie decyzji było nazbyt lakoniczne. Uzasadnienie decyzji w dalszej części natomiast sprowadzało się do wyjaśnienia, iż nie stwierdzono aby decyzja o dopuszczeniu do użytkowania samowolnie zrealizowanych budynków została wydana z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów. Zatem przedmiotem oceny orzekającego organu były głównie przesłanki o których mowa w art. 149 par. 2 Kpa.
Powyższe nieprawidłowości uszły też uwadze organu odwoławczego, który w motywach zaskarżonej decyzji głównie skoncentrował się na kwestiach podnoszonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczących oceny przesłanek materialnoprawnych będących podstawą wydania decyzji z dnia 13.11.1991 r. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zauważył, iż sprawa przekazania skarżącemu przez inwestora części gruntu nie może być przyczyną uchylenia decyzji, to jednakże bliżej nie wyjaśnił czy i z jakich powodów uznał, że w sprawie nie występuje przyczyna wskazana w art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa. W ocenie Sądu bliższego wyjaśnienia wymagała powyższa kwestia skoro rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie zostało oparte o przepis art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa i 145 par. 1 pkt 1 Kpa.
Z treści art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa wynika, że wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem łącznie warunków:
- - po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu,
- - po drugie sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Fałsz dowodu może się przejawiać np. w fałszywych zeznaniach świadków, w fałszywym oświadczeniu strony, w fałszywych zeznaniach strony /por. bliżej "kodeks postępowania cywilnego - Komentarz" pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. II, C.H.Beck, W-wa 2000, str. 572 i nast./.
Zatem w powyższym zakresie należało bliżej wyjaśnić czy przyczyny wskazane przez skarżącego jako podstawa wznowienia rzeczywiście stanowią czy też nie podstawę wznowienia wskazaną w art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa. Należy też zauważyć, że skarżący w piśmie z dnia 15.08.2000 r. zatytułowanym "Do Wojewody Ś. (...)", które zostało uznane jako odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucał, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13.11.1991 r. w oparciu o art. 156 par. 1 Kpa. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, spowodowanie, aby skarżący sprecyzował swój wniosek. Nie jest bowiem bez znaczenia na jakiej podstawie nastąpi weryfikacja decyzji ostatecznej. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ale zapewnienie też możliwości rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzyga weryfikowana decyzja.
Natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była władna do wywołania skutków prawnych. Z uwagi na te dalej idące następstwa prawne, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji należy wszcząć w tej sprawie postępowanie, po uprzednim zawieszeniu wcześniej wszczętego w tej samej sprawie postępowania w trybie art. 149 par. 1 Kpa /wznowienie postępowania/. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania /patrz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 1/.
Przedstawione uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa a także art. 81 i art. 107 par. 3 Kpa skutkiem czego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 55 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy.