Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno – gospodarczego na nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako pgr.[...], [...] i [...].
U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 40 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
W motywach decyzji podano, iż teren objęty zamiarem inwestycyjnym T. i T. S. położony jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem B 30 RP RZ, dla której tekst planu ustala – "uprawy polowe. Grunty o przewadze IV i V kl. bonitacyjnej kompleksu 11 – go zbożowo – górskiego. Utrzymuje istniejące użytkowanie wraz z rozproszoną zabudową zagrodową z możliwością jej modernizacji i wymiany kubatury. Zakaz podziału na działki budowlane i realizacji obiektów nie związanych z produkcją rolną".
Inwestorzy ubiegali się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno gospodarczego związanego z prowadzeniem produkcji rolnej takiej jak uprawa krzewów ozdobnych.
Analizując treść art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych organ przyjął, że ten rodzaj upraw stanowi działalność rolniczą.
Przywołując nadto uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. OKP 40/97 organ wykazywał, iż w takiej sytuacji zamierzenie budowy obiektów budowlanych nie jest sprzeczne z planem.
W dniu [...] Prokurator Okręgowy w B. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji domagając się stwierdzenia jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Prokurator wykazywał, iż zamierzenie inwestycyjne T. i T. S. pozostaje w sprzeczności z przepisem gminnym. Zapis planu przewiduje bowiem na tym terenie produkcję roślin uprawnych takich jak: rośliny okopowe, strączkowe i zboża, natomiast produkcja ogrodnicza dopuszczona jest do prowadzenia w odrębnej grupie terenów funkcjonalnych w B. oznaczonej symbolem planu "[...]".
Cytując treść planu dla jednostki strukturalnej B 30 RP RZ składający sprzeciw wywodził, iż w tekście tym "nie chodzi o jakąkolwiek produkcję rolną a jedynie o taką, która związana jest z uprawami polowymi".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w oparciu o bardzo szeroko cytowane orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wykazał, iż objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja nie posiada kwalifikowanej wady prawnej, albowiem nie jest sprzeczna z planem.
Ponadto przywołano zarówno opinię Ośrodka Doradztwa Rolniczego z dnia[...] jak i kalkulację dochodowości upraw sporządzoną przez pracowników naukowych Katedry Ekonomiki i Organizacji Rolnictwa Akademii Rolniczej w K. dla wykazania, że nieuprawiany i zachwaszczony grunt może być, po przeprowadzeniu rekultywacji, użytkowany na cele ogrodnicze i że jedynie ta działalność w warunkach P. może przynieść korzyści ekonomiczne.
Zwrócono uwagę również na to, że w sąsiedztwie działki inwestorów, na nieruchomościach położonych również w jednostce strukturalnej planu B 30 RP RZ "wybudowane zostały w ostatnim czasie domy mieszkalne", a organ I instancji ustalił dla tych obiektów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ta uwaga zapewne odnosi się do faktu, że sprzeciw prokuratora został zainicjowany przez Wójta Gminy W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy w B. się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w zasadzie z taką samą argumentacją jak zaprezentowana w sprzeciwie.
Odnosząc się do faktu zabudowy sąsiednich nieruchomości wskazał, iż organ nie powołał na tę okoliczność "konkretnych decyzji administracyjnych" przy czym nawet – gdy takie zapadły, to nie mogą stanowić podstawy do żądania akceptacji takiego samego działania w tym postępowaniu.
Zwrócono również uwagę na to, że rozważenia organu sprowadzały się do polemiki z rozstrzygnięciami organu I instancji, a nie dotyczą sprzeciwu prokuratora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu tej decyzji powielono i rozbudowano argumenty poprzedniego rozstrzygnięcia i odniesiono się w sposób szczegółowy do każdego z zarzutów wniosku prokuratora.
Na uwagę zasługuje zwłaszcza teza organu o bezzasadności zarzutu dotyczącego polemiki z rozstrzygnięciem organu I instancji zamiast ze sprzeciwem prokuratora.
Otóż wskazano, iż cała treść sprzeciwu dotyczy wszak sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, i to było kwestią w sprawie newralgiczną, do której odniesiono się w decyzji z dnia [...]
W skardze wniesionej przed upływem 6 – miesięcznego terminu, Prokurator Okręgowy w B. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na odmówieniu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] mimo, iż ta decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, "a to art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym".
Wśród nowych argumentów prokurator powołał to, że materialne prawo administracyjne nie zna instytucji uniwersalnych, wspólnych różnym ustawom, stąd wywodzenie z zapisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych iż uprawa krzewów ozdobnych jest uprawą polową uznał za błędną.
Rozbudowując znany już pogląd, o tym, że polowa produkcja obejmuje rośliny uprawne takie jak zboża, okopowe, strączkowe pastewne prokurator przywołał na tę okoliczność szereg publikacji książkowych.
Podniesiono natomiast po raz pierwszy to, że decyzja z dnia [...] nie zawiera niezbędnych w świetle art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – elementów merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazano zwłaszcza na brak w sentencji decyzji funkcji rolniczej zamierzonej inwestycji.
Nadmieniono również, iż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisły sprawy ze skargi prokuratora złożone w identycznym stanie prawnym i faktycznym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze z niezwykle obszerną motywacją domagało się jej oddalenia, z przyczyn zaprezentowanych w uzasadnieniach dotychczasowych decyzji tego organu wydanych w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzjach skutków prawnych, stąd też uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego.
Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Zastosowanie jednego z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego trybu eliminacji decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste.
Te przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa.
W ustępie 7 tego przepisu ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Ta przesłanka odnosi się zatem, do takiej sytuacji, w której skutek wady decyzji ustanowiony jest wprost w przepisie odrębnym.
Takim przepisem w dacie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie poddanej kognicji Sądu był art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przepis ten utracił moc z dniem [...])
Stosownie do wcześniejszych rozważań przyjąć należy, że sprzeczność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być oczywista, nie budząca wątpliwości.
Cechą takiej sprzeczności będzie to, że treść decyzji w sposób jasny i niedwuznaczny pozostaje w oczywistej niezgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a zatem gdy proste zestawienie przepisu gminnego (planu miejscowego) z sentencją decyzji wskaże na istniejącą sprzeczność.
W rozpoznawanej sprawie organ uprawniony do ochrony obiektywnego porządku prawnego – prokurator zainicjował postępowanie nadzwyczajne mające wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z przyczyn określonych w art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Wywód sprzeciwu, opartego o art. 184 § 1 kpa, następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi zasadza się na twierdzeniu, iż uprawa krzewów ozdobnych, deklarowana przez inwestorów, nie mieści się w pojęciu upraw polowych użytych w tekście planu dla jednostki strukturalnej B 30 RP RZ.
Analiza pojęcia upraw polowych i upraw krzewów ozdobnych przeprowadzona została zarówno na podstawie bogato zaprezentowanej literatury fachowej jak i wywiedziona z tego, iż uprawy ogrodnicze, do których prokurator zaliczył uprawę krzewów ozdobnych przewidziane są w innej jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei organ, którego działanie zaskarżono bazując na orzecznictwie i posługując się posiłkowo definicjami zawartymi w ustawach wykazywał, iż uprawa krzewów ozdobnych mieści się w szerokim pojęciu upraw rolnych, do których należy zaliczyć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, będące efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi.
Stanowisko prokuratora sprowadza się zatem do odmiennej interpretacji przepisu gminnego, od tej interpretacji której dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponieważ Sąd rozpoznaje skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, to nie jest zobligowany do oceny, która z zaprezentowanych, prawnie dozwolonych interpretacji zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowa.
Taki pogląd Sąd musiałby wyrazić wówczas, gdyby prokurator zaskarżył decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czego jednak nie uczynił w stosownym czasie, mimo iż o jej treści został powiadomiony.
Wówczas, tak jak w sprawie o sygn. II SA/Ka 268/01, na którą powołano się w skardze Sąd odniósłby się do legalności obydwu zaprezentowanych interpretacji planu.
W tej natomiast sprawie rzeczą newralgiczną pozostaje to, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zestawienie zapisu planu z treścią decyzji nie wskazuje na taką sprzeczność, a kwestia interpretacji zapisu, nawet gdyby uznać ją za nieprawidłową nie stanowi wady, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Do takiego samego wniosku musi prowadzić orzeczenie NSA z dnia 28 lutego 2003 r. wydane w sprawie o sygn. II SA/Ka 268/01 ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego mającego powstać w tej samej jednostce strukturalnej (B 30 RP RZ).
W wyroku tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a nie stwierdził jej nieważności, a tym samym uznał, iż nie zawiera ona kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie można również za taką wadę uznać naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 1, z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, którego dopatrzył się prokurator.
Zarzut ten, częściowo zasadny, nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa w znaczeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Natomiast nie trafnym jest argument obrazy prawa polegający na zaniechaniu umieszczenia w sentencji decyzji zapisu o funkcji rolniczej zamierzonej inwestycji.
Wniesienie sprzeciwu przez prokuratora obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Trafnie przy tym przyjęto, iż objęta sprzeciwem decyzja ostateczna nie posiada kwalifikowanej wady prawnej obligującej organ do stwierdzenia jej nieważności.
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a to czyni skargę bezzasadną i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), który mocą art. 97 § 1 ustawy z tej samej daty Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) miał zastosowanie w sprawie.