Uzasadnienie
Zbigniew K. w dniu 7 lutego 2000 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji istniejącego warsztatu samochodowego z nową drogą dojazdową oraz parkingiem, na działkach położonych w M., oznaczonych numerami 841/83 i 846/83.
Starosta M. - po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia z dnia 14.11.2000 r., którym Starosta uzgodnił decyzję Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej we wniosku - postanowieniem z dnia 23.04.2001 r. odmówił uzgodnienia decyzji Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy (...) dla przedmiotowej inwestycji.
W podstawie prawnej postanowienia Starosta powołał art. 106 Kpa oraz art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ w związku z art. 63 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/. W uzasadnieniu organ podał, iż po uchyleniu przez SKO w dniu 26.01.2001 r. pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (...) Starosty M., inwestor w dniu 13.03.2001 r. złożył wniosek zmieniający wniosek z dnia 7.02.2000 r. przez zmniejszenie planowanej rozbudowy oraz interpretację zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie działek o nr 841/83 i 846/83.
Nadto przekazał organowi I instancji w dniu 27.03.2001 r. "aneks do oceny oddziaływania na środowisko modernizacji i rozbudowy warsztatu blacharsko-lakierniczego", z którego wynika "iż przekroczenie wartości dopuszczalnych występuje wyłącznie na terenie działek inwestora, zaś poza tym terenem zachowane są wartości dopuszczalne". W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż nie istnieją nowe dowody w sprawie, zamierzona inwestycja należy zgodnie z rozporządzeniem MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 93 poz. 589/ do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a uwzględniając stanowisko SKO zawarte w postanowieniu z dnia 26.01.2001 r. w którym wykazano, że pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy (...) dla przedmiotowej inwestycji byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. - organ orzekający takiego uzgodnienia dokonać nie może. Nadto Starosta zacytował obszerne części z uzasadnienia postanowienia SKO z dnia 26.01.2001 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił przede wszystkim organowi I instancji niewłaściwą interpretację zapisów planu ogólnego podnosząc, że we wniosku z 13.03.2001 r. wskazał, iż zakład oraz znaczna część planowanej rozbudowy znajduje się na terenie działki 841/83 - jednostka strukturalna planu A38MN, interpretacja symbolu MN określana jest w planie jako elastyczność interpretacji dla MW, ten zaś symbol w pkt 5 przewiduje możliwość lokalizacji warsztatów samochodowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 lipca 2001 r. uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Jako przyczynę uchylenia z powołaniem na art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy wskazał na brak udziału w postępowaniu Ewy W., spadkobierczyni Anieli H. - właścicielki działki nr 1316/81 oraz nieuwzględnienie przez Starostę M. zmiany stanu faktycznego w sprawie polegającego na zmniejszeniu zamierzenia budowlanego, a co za tym idzie jego oddziaływania na środowisko, co potwierdza "aneks do oceny" z marca 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne było w tej sytuacji uzasadnienie odmowy uzgodnienia cytatami z postanowienia SKO z 26.01.2001 r., które zostało wydane w innym stanie faktycznym. W związku z tym postępowanie wymaga uzupełnienia przez zbadanie zgodności aktualnego zamierzenia z ustaleniami planu, przy czym podkreślono, iż wątpliwości co do interpretacji planu wskazane byłoby zasięgnięcie w tej materii Rady Miejskiej w M., która ten plan uchwaliła.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożonej przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości zakwestionowano postanowienie ostateczne podnosząc, że istniejący warsztat blacharsko-samochodowy powstał nielegalnie, strony nie zostały zapoznane z "aneksem" z marca 2001 r., zapisy planu nie dopuszczają usytuowania na spornym terenie lakierni, a przede wszystkim skarżący są zainteresowani likwidacją istniejącego zakładu, a nie jego rozbudową.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że przed ostatecznym rozstrzygnięciem organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie w kierunku wskazanym w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 par. 2 Kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję przewidzianą tym przepisem to znaczy uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części lub też /i/ postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu o ile postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w całości lub w znacznej części, a więc w zakresie przekraczającym uzupełniające postępowanie dowodowe przewidziane w art. 136 Kpa, to ta wadliwość nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
W takim przypadku, podobnie jak przy pominięciu strony w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencjach.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania w całości z uwagi na nieuwzględnienie przez organ I instancji zmodyfikowania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z uwagi na fakt, że w postępowaniu w którym zapadło kontrolowane przez organ odwoławczy postanowienie nie brała udziału Ewa W., której w postępowaniu tym przysługiwały prawa strony. Stanowisko organu odwoławczego - skład orzekający - podziela. Istotnie organ I instancji odmawiając uzgodnienia pominął zmianę stanu faktycznego sprawy wynikającą z ograniczenia przez inwestora wniosku /zmniejszenie planowanej inwestycji/, wskazania, iż inwestycja zostanie zlokalizowana na działce 841/83, a także nowe dowody złożone przez inwestora w postaci "aneksu do oceny (...)" z marca 2001 r. oraz uzyskanych przez niego z Referatu Geodezji i Zagospodarowania Urzędu Miejskiego w M. interpretacji zapisów obowiązującego planu dla symbolu MN. W tej sytuacji niedopuszczalne było uzasadnienie odmowy uzgodnienia cytatami z uzasadnienia SKO z dnia 26.01.2001 r., które wydane zostało w innym stanie faktycznym.
Ponieważ równocześnie jest bezsporne, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brała udziału Ewa W. - zaskarżone postanowienie należy uznać za zgodne z prawem i znajdujące pełną podstawę w art. 138 par. 2 Kpa.
Dodatkowo Sąd pragnie wskazać organom orzekającym w sprawie, iż w sytuacji ewentualnych wątpliwości co do interpretacji tekstu planu wskazane byłoby skorzystanie z opinii biegłego w zakresie planowania, nie będącego autorem planu.
Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić skarżącym, iż przedmiotem kontroli Sądu w obecnym postępowaniu było uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącego zakładu blacharsko-lakierniczego, a nie ocena legalności wybudowania tego zakładu, co nastąpiło w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 26.03.1980 r. (...). Jeżeli skarżący uważają, że sporny zakład został wykonany niezgodnie z tym pozwoleniem mogą w tym zakresie zgłosić stosowny wniosek do inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli natomiast chodzi o nieznajomość aneksu z marca 2001 r., to aneks ten znajduje się w aktach administracyjnych, które strony /skarżący/ zgodnie z art. 73 par. 1 Kpa mogą przeglądać w każdym czasie. Aneks bowiem w odróżnieniu od decyzji /postanowienia/ wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną część nie podlega doręczeniu z urzędu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 z zm./ orzekł jak w sentencji.