Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2001 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 12 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ podjęła uchwałę (...) w sprawie przystąpienia do zmiany fragmentu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r. opartej o przepis art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały z dnia 29 marca 2001 r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Ś. podnosi, że z przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ przewidziano, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi określać granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały oraz przedmiot ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy.
Wskazano, że na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu składają się więc tekst uchwały oraz rysunek będący, jako załącznik do uchwały, jej integralna częścią. Podkreślono, że z mocy art. 12 ust. 4 cyt. ustawy przytoczony wyżej przepis stosuje się odpowiednio przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej skarżący wywodzi, że rysunek planu stanowi załącznik do uchwały, a zatem różni się on pod względem prawnym od części tekstowej planu. Wskazano, że rysunek jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, albowiem nie spełnia wymogów klasycznej normy prawnej. Zatem wymaga przełożenia na język normy prawnej, i wtedy staje się wiążący. Stwierdzono, że wymóg ten dotyczy także przedmiotowej uchwały.
Dalej nadmieniono, że w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że ustalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione są od potrzeb danego planu, a zatem oczywistym jest, że w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego określonego terenu w uchwale rady gminy znaleźć powinny się regulacje dotyczące właśnie tych terenów. Wskazano, że pewnym minimum w przypadku przeznaczenia terenu na działalność usługowo-handlową jest ustalenie granic obszaru objętego zmianami, linii rozgraniczających obszary o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania oraz przeznaczenia terenu w obrębie linii rozgraniczających /oznaczenie literowe/. Tymczasem w tekście przedmiotowej uchwały nie zawarto wymaganego przez przepisy ustawy przedmiotu ustaleń planu, a w załączniku do uchwały brak ustalenia granic obszaru objętego planem, co - zdaniem Wojewody - bezsprzecznie stanowi rażące naruszenie prawa.
Podkreślono, że załączniki graficzne do uchwały to kserokopie: projektu podziału nieruchomości położonej w B. w obrębie G.-M. oraz fragmentu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. Wskazano, że na dokumentach tych brak jest potwierdzenia za zgodność przez uprawnionego geodetę, a także oznaczeń pozwalających na ustalenie, że stanowią one załącznik do przedmiotowej uchwały. Wspomniane kserokopie podpisane zostały jedynie przez Przewodniczącego Rady Gminy B. Wskazano, że przepis art. 51 omawianej ustawy przewiduje, że uprawniona do tego osoba winna potwierdzić prawidłowość uchwał regulujących sprawy zagospodarowania przestrzennego.
Wskazano także, że zapis par. 2 uchwały narusza tryb przewidziany w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./. Wskazano, że zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Aby jednak było możliwe dokonanie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzyskanie zgody właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Taka zgoda, wydana w formie decyzji administracyjnej, jest dopiero podstawą do dokonania stosownych zmian w planie. Podkreślono, że omawiana uchwała w tej mierze odwraca procedurę, gdyż przewiduje, że to zmiana planu ma stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zgodę na wykorzystanie gruntów rolnych na cele nierolne.
Wskazano także, na błędne powołanie w podstawie prawnej art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten dotyczy nabycia mocy obowiązującej przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - mającej charakter prawa miejscowego, a nie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, który to akt nie ma takiego charakteru. Nadmieniono nadto, że uchwała operuje niewłaściwym nazewnictwem, a mianowicie mowa tamże jest o "zmianie fragmentów ogólnego planu" oraz zmianie planu "w zakresie tekstu i rysunku planu". Zauważono w związku z powyższym, że uruchomienie procedury zmiany obowiązującego na terenie gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić ma do zatwierdzenia zmiany obowiązującego na terenie gminy miejscowego planu, a nie do zmiany jak to zapisano w uchwale tekstu, rysunku, czy też fragmentu planu. Podkreślono, że art. 11 cyt. ustawy przewiduje jedynie, że możliwe jest sporządzenie miejscowego planu dla części obszaru gminy. W sytuacji zaś gminy B. nie ma to miejsca, albowiem uchwalony przez Radę Gminy dnia 27 kwietnia 1993 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera regulacje dotyczące obszaru całej gminy.
W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga Wojewody Ś. jest spóźniona. Wskazano, że organ nadzoru uchwałę otrzymał w dniu 9 kwietnia 2001 r., a co za tym idzie termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 9 maja 2001 r. Dalej skarżący wywodzi, że skoro rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane to organ nadzoru był uprawniony do wniesienia skargi w oparciu art. 93 ustawy o samorządzie gminnym w terminie 30 dni od ostatniego dnia trzydziestodniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały. Taki termin upłynął w dniu 9 czerwca 2001 r., a co za tym idzie przedmiotowa skarga została złożona po terminie. Przytoczono podzielające ten pogląd stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 7 stycznia 1999 r. SA/Rz 2198/98 /Wspólnota 1999 nr 47 str. 25 - z dnia 20 listopada 1999 r./.
Dalej z ostrożności procesowej skarżący podnosi, że wspomniana uchwała w sposób prawidłowy wskazała granice obszaru objętego proponowana zmianą planu, wskazując numery parceli gruntowych i zaznaczając te parcele na dołączonych do uchwały kserokopiach map. Zaznaczono, że uchwała wskazuje też przedmiot proponowanych zmian planu: z terenów upraw rolnych na działalność handlową. Podkreślono też, że granice przedmiotowego terenu zostały ustalone w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości. Zdaniem skarżącego nie jest konieczne ustalanie granic obszarów o różnym przeznaczeniu w planie tylko poprzez linie rozgraniczające, gdyż granice można w sposób czytelny ustalić przez zaznaczenie parcel gruntowych, dla których ustalono właściwe przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego - co uczyniono.
Stwierdzono, że uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany fragmentu planu, nie jest uchwałą w sprawie zmiany planu, a zatem ustalenie granic obszaru objętego proponowana zmianą nie musi być wykonane przez uprawnionego geodetę.
Odnośnie par. 2 omawianej uchwały wskazano, że "zwolnienie z produkcji rolnej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taka możliwość". Takie uregulowanie prawne wynika z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów ornych i leśnych. W tym stanie rzeczy - zdaniem skarżącego - zapis taki może być zamieszczony w uchwale w sprawie przystąpienia do zmian fragmentów planu i na etapie podejmowania czynności przez Zarząd Gminy związanych z uzgadnianiem zmian planu uzyskane zostaną zgody właściwych organów na dokonanie stosownych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej uchwały tylko i wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, a nie celowości tj. z punktu widzenia zgodności tej uchwały z przepisami powszechnie obowiązującego prawa /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Zagadnieniem wstępnym wymagającym rozważenia jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. W nauce prawa i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotychczas przyjmowano, że uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi na uchwałę samorządu do Sądu nie jest ograniczone żadnym terminem /Z. Kmieciak, M. Stahl - Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2 str. 113 oraz M. Rzążewska - Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1997/.
Pewnym wyłomem w tej linii orzecznictwa stało się postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. SA/Rz 2198/98 /Wspólnota 1999 nr 47 str. 25/. W orzeczeniu tym NSA przyjął, że termin do wniesienia skargi przez Regionalną Izbę Obrachunkową wynosi 30 dni, a jego bieg rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez RIO. Zdaniem Z. Kmieciaka stanowisko powyższe budzi wiele zastrzeżeń. Podkreślono, że każdemu służy prawo do zaskarżania uchwał samorządu z zakresu administracji publicznej bez ograniczenia terminem, który zaczyna dopiero biec od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa /Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządy terytorialnego, [w:] Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2 str. 113-114/. Przedstawiony pogląd przedstawiciela nauki zasługuje na aprobatę. W innym razie należałoby stwierdzić, że przedmiotowej materii uprawnienia jednego podmiotu, w tym przypadku organu nadzoru do zaskarżenia uchwały są ograniczone terminem, a inne podmioty nie są ograniczone jakimkolwiek terminem do wniesienia takiej skargi.
Taka interpretacja nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a nadto prowadziłaby do naruszenia zasady równości stron postępowania. A zatem brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.
Takie stanowisko zostało także zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2001 r. I SA/Ka 104/01 /nie publ./.
Artykuł 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /a nie o planowaniu przestrzennym jak to błędnie zapisano w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały/ w ust. 1 stanowi, że o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13, rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały i przedmiot jego ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust.
- 1. W ust. 4 stanowi, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przedmiotowej sprawie nade wszystko należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej naprowadzonym wymogom prawnym, albowiem z jej treści nie wynika, że posiada ona załącznik graficzny. W żadnym miejscu tekstu nie odwołuje się też do takiego załącznika. W ten sposób rażąco naruszono cytowany przepis prawa. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że dołączone do uchwały dwie kserokopie map są jej częścią.
W wielu orzeczeniach m.in. w wyroku z dnia 21 stycznia 1986 r. II SA 2037/85 /ONSA 1986 Nr 1 poz. 6/ Naczelny Sąd Administracyjny dawał wyraz poglądowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst.
Wprawdzie wobec powyżej wyrażonego poglądu nie ma to już zasadniczego znaczenia, to jednak nie sposób nie zauważyć, że wspomniane kserokopie map posiadają także inne wady. Nie zostały one urzędowo potwierdzone za zgodność z oryginałem przez uprawniony do tego podmiot. Ponadto analiza tekstu uchwały i załączonej doń kserokopii "Projektu podziału" wskazuje, że dokumenty te nie korelują z sobą wzajemnie. Mianowicie z tekstu uchwały, a to par. 1 wynika, że zmiana planu ma dotyczyć działek nr 552/4 i 552/5, zaś obrys wykonany czerwonym kolorem na wspomnianej kserokopii mapy zaznacza dwie wyżej wspomniane działki, a także nie wymienioną w uchwale część działki 552/3.
Trafny jest również zarzut strony skarżącej dotyczący par. 2 wspomnianej uchwały, a mianowicie, że uprzednie uzyskanie zgody właściwego organu /w formie decyzji administracyjnej/ na wykorzystanie gruntów rolnych na cele nierolne, jest podstawą do dokonania stosownych zmian w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko wyrażono także w tekście uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r. II SA 995/99 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 173/.
Wreszcie należy zgodzić się z poglądem strony skarżącej dotyczącym par. 4 uchwały, że w stosunku do przedmiotowej uchwały nie mającej charakteru prawa miejscowego, nie ma zastosowania przepis art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały o przystąpieniu do sporządzania takowego planu.
Z tych wszystkich względów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 24 ust. 1 z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.