Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. zatwierdziło projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych na terenie wsi P. W związku z interwencjami dotyczącymi ujawnienia skutków przeprowadzonej wymiany w księgach wieczystych, Kierownik Urzędu Rejonowego w L. pismem z dnia [...] wyjaśnił U.P., że przeprowadzona wymiana gruntów nie została ujawniona w księgach wieczystych.
Wnioskiem z dnia [...] U.P. zwróciła się do Starosty Powiatowego w L. o uchylenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, w związku z czym Starosta zawiadomił strony postępowania o wszczęcie postępowania a następnie zwrócił się do Z.B. o udzielenie informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie stwierdzające nabycie praw do spadku po zmarłym H.B., właścicielu działek objętych procedurą wymiany w roku [...].
W odpowiedzi Z.B. pismem z dnia [...] poinformowała, że postępowanie takie jest wszczęte i znajduje się w toku. Na skutek uzyskanej informacji Starosta L. postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...], do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie praw do spadku po zmarłym H.B. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidujący zawieszenie postępowania, jeżeli wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Pani U.P. jest spadkobierczynią po B. i K. S., uczestniczących w wymianie gruntów. Grunty po B. i K. S. otrzymali też inni uczestnicy postępowania, w tym H.B. Wobec jego śmierci, konieczne zatem jest zawieszenie postępowania do czasu uregulowania stanu prawnego własności.
W złożonym zażaleniu U.P. wniosła o uchylenie wydanego postanowienia jako sprzecznego z prawem i zasadami współżycia. Podniosła, że w związku ze skutkami przeprowadzonej wymiany i uchybieniami w działalności organów państwa zmuszona jest prowadzić postępowania przed sądami powszechnymi od roku [...], nie może przekazać gospodarstwa rolnego następcy i uzyskać emerytury. Wobec tego nie jest zasadne narażanie wnioskodawczyni na dalsze przewlekanie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w przedmiocie zmiany decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. muszą uczestniczyć wszystkie uprawnione osoby, których zgoda jest konieczna do uchylenia decyzji. Wobec śmierci jednej ze stron, następcy prawnego zmarłego uczestnika wymiany J.B., prawidłowe było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia będącego w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku. Jednocześnie podniesiono, że prawidłową podstawę prawną zawieszenia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie nie zaistniała bowiem zależność rozpatrzenia sprawy od innego orzeczenia prejudycjalnego, lecz zmarła jedna ze stron postępowania, o czym wprost stanowi art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach U.P. zwróciła się o uchylenie postanowienia Wojewody. Podała, że godzi ono w jej interesy i jej zdaniem jest sprzeczne z prawem i zasadami współżycia społecznego. Oceniła, że zawieszenie postępowania jest próbą działania na zwłokę przez organy i nie ma uzasadnienia, albowiem ponad wszelką wątpliwość następcami prawnymi H.B. są jego żona i dzieci.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu.
W trakcie rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 20 lipca 2005 r. zostało ustalone, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. ujawniono jako właścicieli Z.B., K.B., D.B. i A.B., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...], sygn. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy regulujące prowadzenie postępowania administracyjnego, zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) przewidują sytuacje, w których z przyczyn faktycznych bądź prawnych tok postępowania winien zostać okresowo przerwany. Zastosowanie znajduje wówczas procesowa instytucja zawieszenia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 97 § 1 przewiduje sytuacje, w których zawieszenie postępowania jest obligatoryjne, w razie wystąpienia zatem jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, organ jest zobowiązany z urzędu postępowanie zawiesić. Do obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania należy w szczególności sytuacja uregulowana w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowanie, w razie śmierci jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech wymienionych w przepisie okoliczności: w toku postępowania miała miejsce śmierć strony, okoliczność ta nie uzasadnia umorzenia postępowania a nie można wezwać do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony. W kontrolowanym przypadku, jakkolwiek stwierdzono śmierć H.B. po wszczęciu postępowania, to z akt spraw nie wynika, aby zdarzenie to nastąpiło w trakcie postępowania. Z tego względu za wadliwą należy uznać kwalifikację prawną podstaw zawieszenia, sprowadzającą się do zastosowania w sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zmarły nie był strona prowadzonego postępowania, albowiem zmarł przed jego wszczęciem, to nie zaistniała przesłanka zawieszenia związana ze śmiercią strony.
Jednocześnie jednak należy zauważyć, że obowiązkiem organu jest prowadzenie wszczętego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] Starosta L. był zatem zobligowany do ustalenia kręgu podmiotów będących jego stronami. Krąg ten wyznaczają stosunki własnościowe dotyczące działek objętych decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu podziału gruntów. Stronami postępowania są właściciele nieruchomości. Skoro zatem doszło na skutek śmierci poprzedniego właściciela, do zmiany stosunków własnościowych, to zmiana ta winna zostać stwierdzona w sposób odpowiedni dla trybu, w jakim do niej doszło. W przypadku zmiany stosunków własnościowych w drodze dziedziczenia, formą właściwą dla stwierdzenia faktu następstwa prawnego jest postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia praw do spadku.
Postanowienie takie rozstrzyga w sposób niewątpliwy o następstwie prawnym po zmarłym i stanowi podstawę do wyznaczenia kręgu osób mających interes prawny w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nieruchomości wchodzącej w skład spadku. Orzeczenie takie stanowi zatem rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, od ustalenia kręgu stron postępowania, zależy bowiem rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zależność tego rodzaju stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaistniała sytuacja faktyczna uprawniała w ocenie Sądu organy administracji do zawieszenia postępowania, przy czy podstawą tego zawieszenia nie mogła być przesłanka z art. 97§ 1 pkt 1 k.p.a. lecz uzasadniała je sytuacja spełniająca warunki przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wadliwa kwalifikacja prawna stanu faktycznego sprawy, dokonana nadto wyłącznie na etapie postępowania przed organem odwoławczym, nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, dotyczy kwestii legalności, czyli zgodności z prawem, orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej. Przypadki uwzględnienia skargi wskazują przepisy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zgodnie z którymi sąd uchyla rozstrzygnięcie organu administracji, gdy stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik postępowania. W kontrolowanym przypadku stwierdzone uchybienie pozostawało bez wpływu na treść wydanego postanowienia, które należy ocenić jako zgodne z prawem.
Zawieszone postępowanie podlega podjęciu z urzędu lub na wniosek strony, gdy ustaną przyczyny uzasadniające jego zawieszenie. Skoro w rozpatrywanym przypadku doszło do ustalenia kręgu spadkobierców H.B. i ujawnienia ich danych w księdze wieczystej, organ administracji I instancji winien uwzględnić tę okoliczność i podjąć zawieszone postępowanie, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., działając z urzędu lub na ewentualny wniosek strony. Ustanie przyczyny zawieszenia uprawnia bowiem również stronę do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
Uwzględniając przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30. 08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.