Uzasadnienie
Działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta Ch. Naczelnik Wydziału Geodezji i Spraw Rolnych - decyzją z dnia 22.08.1996 r. nie uwzględniła wniosku Lucyny D.-P. zam. w P. o przywrócenie w operacie ewidencji gruntów gminy Ch. w jednostce rejestrowej 55 - pierwotnego stanu katastralnego nieruchomości oznaczonej nr działki 508/32 o powierzchni 0,3540 ha. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w związku z założeniem nowego operatu ewidencji gruntów gminy Ch. obręb P. - dokonano zniesienia działek o numerach 114, 507, 508/17 i 508/18 wpisanych w Kw 46505 i stanowiących nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym nr 27 obejmując ją numerem do działki nr 508/32 o powierzchni 0,3540 ha. Z ustaleń tej decyzji wynika również, że operat ewidencji gruntów gminy Ch. obręb P. został ogłoszony zgodnie z par. 6 ust. 1, 2 i 3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. nr 11 poz. 98/ w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 5 poz. 40 z dnia 20.03.1996 r.
We wniesionym od tej decyzji do Wojewody K. odwołaniu - Lucyna D.-P. zakwestionowała - zasadność dokonanej nowej ewidencji gruntów. Z zarzutów jej odwołania wynika, że zmiana podziału jej nieruchomości na wymienione w decyzji działki dokonana została w 1962 r. Od 1975 r., kiedy to stała się współwłaścicielką wraz z jej mężem tychże działek nie zaszły żadne zmiany tak co do ilości działek jak i ogólnego ich areału. Stan prawny tych nieruchomości był więc uregulowany, zatem brak było podstaw prawnych do połączenia jej działek i ustanowienia jednej - co sprzeczne jest z jej interesem prawnym. Działka bowiem o nr 507 obciążona była służebnością drogi koniecznej dla dwóch właścicieli działek sąsiednich co w nowej ewidencji gruntów oznacza, że służebność ta obciąża aktualnie całą nowo utworzoną działkę.
Niezależnie od tego, tego rodzaju ewidencja jej nieruchomości znosząca wewnętrzne granice między poszczególnymi działkami sprawia, że ograniczona została swoboda dysponowania jej majątkiem tak co do całości jak i poszczególnych części.
Z dalszych zarzutów zawartych w odwołaniu wynika również, że stosownie do treści par. 64 ust. 3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów wymaga od dokonującego tych czynności organu zawiadomienia strony, czego organ ten nie uczynił. Obwieszczenie natomiast o wprowadzeniu nowej ewidencji nie zostało zdaniem odwołującej się opublikowane w drodze wywieszenia na tablicy ogłoszeń w sołectwie Ź. jako w jednostce pomocniczej.
Kwestionując in fine swego odwołania powołaną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zarzuciła odwołująca się decyzji tego organu również uchybienie wymogom z art. 107 par. 3 Kpa polegające na całkowitym pominięciu w zaskarżonej decyzji merytorycznych, ustaleń jakich zobowiązany był dokonać organ I instancji.
Organ odwoławczy decyzją z dnia 12 listopada 1996 r. uchylił decyzję organu I instancji - jako opartą wadliwie na przepisie par. 6 ust. 1-3 wyżej cytowanego zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy rozdziału 4 tegoż zarządzenia dotyczące odnowienia operatu ewidencji gruntów. Nadto /nie ustosunkowując się do zawartych, w odwołaniu zarzutów/, dostrzegł organ odwoławczy uchybienie organu I instancji - wymogom par. 64 ust. 2 cytowanego zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r.
Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę przeszedł również do porządku dziennego nad zarzutami odwołującej się i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego już w dniu 29 listopada 1996 r. wydał kolejną decyzję tym razem orzekającą w ramach odnowienia o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów gminy Ch. obręb P. obejmującej wymienione w jej osnowie działki o łącznej powierzchni 0,3540 ha a polegającej na założeniu nowej jednostki rejestrowej nr 55 stanowiącej działkę nr 508/32,
W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przyjął, że dotychczasowy operat ewidencji gruntów gminy Ch. obręb P. stał się nieprzejrzysty i nieczytelny i dlatego zlecona została jego odnowa po myśli par. 91 wymienionego wyżej zarządzenia. Po dokonaniu odnowy fakt ten został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 5 poz. 40 z dnia 23.03.1996 r.
Decyzję tą ponownie zaskarżyła do Wojewody K. P. Lucyna D.-P. - zarzucając organowi I instancji pominięcie i nie ustosunkowanie się do jej zarzutów podniesionych, w poprzednim odwołaniu. Dotyczy to zwłaszcza obciążenia w rezultacie ustanowienia jednej działki - całej jej nieruchomości służebnością przysługującą dwom właścicielom nieruchomości sąsiednich graniczących, z działkami oznaczonymi dawniej numerami 508/17 i 508/18 a także oznacza to ograniczenie swobody dysponowania jej majątkiem w całości i w części.
Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Wojewoda K. - decyzją z dnia 22 stycznia 1997 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z motywów tej decyzji wynika, iż skarżąca w odwołaniu swym od decyzji organu I instancji "wskazała", że grunty jej oznaczone dotychczas w rejestrze gruntów wieloma numerami -"nie zachowują zasad numeracji działek, określonych w par. 7 ust. 1 zarządzenia".
W takiej "okoliczności" - jak to dalej wynika z decyzji organu odwoławczego - "organ prowadzący ewidencję, obowiązany był zmienić sposób zanumerowania gruntów skarżącej, zgodnie z zasadami wskazanego wyżej przepisu oraz stosownie do przepisu par. 99 ust. 4 zarządzenia zawiadomić o zmianie oznaczenia właściwy w sprawach ksiąg wieczystych sąd rejonowy", co też jak to dalej wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji uczynił organ I instancji w dniu 19.12.1996 r. W przedstawionym zatem stanie prawnym decyzja o zmianie dotychczasowego oznaczenia w operacie ewidencji gruntów nieruchomości skarżącej jest zgodna z prawem.
W skardze wniesionej od tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca p. Lucyna P.-D. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź o jej uchylenie. Z zarzutów tego pisma procesowego wynika, iż skarżąca zakwestionowała - przyjętą przez organy obydwu instancji podstawę odnowienia ewidencji gruntów jako, że nie była ona ani zniszczona ani operat ewidencji gruntów nie był nieprzejrzysty wskutek dokonanych w nim zmian. W wyniku zaś dokonanego odnowienia, nie powinno dojść zdaniem skarżącej do zmiany przeznaczenia działek do czego doszło skoro poprzednio istniała działka budowlana i działki rolne, co aktualnie uległo zmianie.
W dalszych wywodach swej skargi - skarżąca zarzuciła organom obydwu instancji dopuszczenie się obrazy par. 54 ust. 3 pkt 2 lit. "b" powoływanego wyżej zarządzenia oraz jego par. 58, które stanowią o tym co należy rozumieć przez zmiany granic i powierzchni działki.
In fine swej skargi podniosła skarżąca nadto zarzut dopuszczenia się obrazy art. 61 par. 4 Kpa przez co skarżąca nie miała możliwości aktywnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi jako podstawę prawną podjętych, decyzji przytoczył przepisy par. 91 i par. 92 przedmiotowego zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r.
Powołując się ogólnie na materiał dowodowy z akt sprawy przyjął organ odwoławczy, że operat ewidencyjny gruntów gminy Ch. obręb P. z uwagi na swą nieprzejrzystość i nieczytelność został odnowiony zgodnie z par. 91 zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., a następnie został zarejestrowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezji i Kartografii w K., w Filii w Ch. Stosownie do par. 7 tegoż zarządzenia dokonano połączenia działek w jedną nieruchomość oznaczoną jednym numerem geodezyjnym. Z uwagi natomiast na to, że kwestia obciążenia nieruchomości służebnością nie stanowi danych, ewidencyjnych i nie jest rejestrowana w operacie ewidencji gruntów - skarga nie zasługuje zdaniem organu odwoławczego na jej uwzględnienie.
Mając na uwadze stanowiska obydwu stron rozważył Naczelny Sąd Administracyjny, co następuje:
Skarga jest zasadna. Trafne są zasadnicze zarzuty skargi prowadzące do wniosku, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z obrazą przepisów prawa tak materialnego jak i procesowego.
Nie można w ocenie sądu administracyjnego nie dostrzec tego, że istotne dla sprawy okoliczności podniesione jeszcze w odwołaniu skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 22.08.1996 r., nie zostały przez organy obydwu instancji rozważone, poza uwzględnionym przez organ II instancji zarzutem dotyczącym nie mającego w sprawie zastosowania par. 6 ust. 1-3 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. /M.P. nr 11 poz. 98/.
Nie były przedmiotem rozważań i ustosunkowania się obydwu organów dalsze zarzuty skarżącej z jej odwołania z dnia 8.11.1996 r., zwłaszcza wskazujące na to, że prowadzone przed wydaniem decyzji z dnia 22.08.1996 r. postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału skarżącej i że podjęta w tej sprawie decyzja nie została jej doręczona.
Mimo trafnego /ale lakonicznego/ stwierdzenia organu odwoławczego zawartego in fine decyzji z dnia 12.11.1996 r. a dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisu par. 64 ust. 2 wyżej cytowanego zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., organ I instancji z niezrozumiałym pośpiechem i bez ustosunkowania się do zawartych, w odwołaniu z dnia 8.09.1996 r. zarzutów, już w dniu 29.11.1996 r. wydał kolejną negatywną decyzję, a jakby dla utrwalenia jej skutków z obrazą wskazanego mu przez organ odwoławczy przepisu par. 64 ust. 2 a zwłaszcza art. 130 par. 1 Kpa zwrócił się do Sądu Rejonowego w Ch. pismem z dnia 19.12.1996 r. o sprostowanie wpisu w księdze wieczystej.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w dniu 16.09.1996 r. przesłał akta sprawy wraz z odwołaniem Lucyny D.-P. - organowi odwoławczemu a co jest w sprawie bezsporne kolejna decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 22.01.1997 r.
Z urzędu należy zdaniem sądu administracyjnego zwrócić uwagę na dowolne ustalenia organu odwoławczego w jego decyzji z dnia 22.01.1997 r., w której organ ten przyjął, że z materiału z akt sprawy wynika na co "wnosząca odwołanie wskazuje również w odwołaniu", że grunty skarżącej oznaczone dotychczas w rejestrze gruntów wieloma numerami, nie zachowują numeracji działek określonych w par. 7 ust. 1 zarządzenia.
Dowolność tych ustaleń nie mająca wbrew twierdzeniom organu odwoławczego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, stała się w myśl uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem do przyjęcia obowiązku do dokonania zmiany sposobu "zanumerowania" gruntów skarżącej i zawiadomienia o zmianie oznaczenia właściwy w sprawach ksiąg wieczystych sąd rejonowy. Dokonując tego rodzaju stwierdzenia w swej decyzji ostatecznej - organ ten z aprobatą przyjął niedopuszczalny wówczas wniosek organu I instancji o wpisanie zmian w księdze wieczystej - złożony na etapie postępowania międzyinstancyjnego.
O ile prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego wyrażone w jego decyzji z dnia 12.11.1996 r. odnośnie wadliwości przyjętej podstawy prawnej z par. 6 przedmiotowego zarządzenia w decyzji organu I instancji i trafne było ukierunkowanie dalszego postępowania na "odnowienie operatu ewidencji gruntów", to zgodzić trzeba się z tym, że prowadzone w takim kierunku postępowanie zmierzać winno do ustalenia faktów wymaganych przez przepisy stanowiące o "odnowieniu". Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi o tym, że "organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa". Oznacza to, że tylko w warunkach przewidzianych, przez to prawo - można szukać rozwiązania określonego problemu.
Nie można natomiast rozwiązywać go w określony dogodny lub pożądany w danym czasie sposób i dopiero potem przyjęte rozwiązanie uzasadniać istniejącym przepisem prawa dostosowując do jego wymogów okoliczności przyjmowane za rzeczywiście istniejące.
Przepis par. 92 omawianego zarządzenia abstrahując od kwestii poprawności jego redakcji - dla odnowienia operatu ewidencji gruntów wymaga by operat określonej jednostki uległ zniszczeniu w całości lub by wskutek licznych zmian stał się nieprzejrzysty.
Wobec braku w zarządzeniu "słowniczka" użytych w nim wyrażeń należy przyjąć interpretację językową, która w ocenie Sądu doprowadzić winna do wniosku, że nieprzejrzysta ewidencja gruntów spowodowana licznymi tj. wielokrotnymi zmianami wpisów, to ewidencja, która stała się trudno czytelna i przez to wymagająca zwiększonej uwagi czy skupienia pozwalającego odczytać zawartą w operacie ewidencji prawdziwą informację. Pojęcie zatem "nieprzejrzystości" rozumieć należy w znaczeniu bliskim pojęciu -"nieczytelności" spowodowanej licznymi wpisami zmian - jeśli nie zostaną podjęte konieczne zwiększone starania niezbędne do poprawnego odczytania operatu.
Zaistnienie zatem tego rodzaju trudności w normalnym korzystaniu z operatu ewidencji gruntów wymagających dołożenia starań dla prawidłowego odczytania zawartych w nim zapisów, stanowi podstawę do dokonania jego odnowy na wniosek strony lub z urzędu.
Do tak pojętej wykładni "nieprzejrzystości" upoważnia pierwsza przesłanka z par. 92 uzasadniająca odnowienie operatu ewidencji gruntów w sytuacji, gdy operat określonej jednostki uległ w całości zniszczeniu a zatem jako zniszczony stał się nieczytelny. Dowolna jest zatem w tych kryteriach wykładnia tego pojęcia sprowadzająca się do stwierdzenia, że "grunty oznaczone wieloma numerami, nie zachowują zasad numeracji działek".
Uwzględniając wyżej stwierdzone uchybienia należy przyjąć, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organy obydwu instancji zostało przeprowadzone z obrazą przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80-81 Kpa a także wyżej wspomnianych przepisów par. 91 i par. 92 powoływanego wyżej zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów.
Uznając zatem skargę za zasadną należało zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - uchylić.