Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta U. ustalił na wniosek J. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce pgr. nr [...] położonej w U. przy ul. R. Wymieniona działka – jak stwierdził Burmistrz - jest położona zgodnie z zapisami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Uzdrowiska U. z dnia [...] nr [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. B. z 1998 r. nr 7, poz. 91), w strefie zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności, która została oznaczona na rysunku planu symbolem [...] oraz w strefie infrastruktury komunalnej oznaczonej symbolem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń planu odnoszących się do strefy oznaczonej symbolem [...]. W odniesieniu zaś do warunków zabudowy i zagospodarowania części działki położonej w strefie [...] należy zachować nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ul. R. – ściśle wg załącznika graficznego stanowiącego fragment rysunku planu miejscowego, a także nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ul. S. – w linii regulacyjnej pasa drogowego ("z uwagi na położenie istniejącego obiektu prawie w całości poza nieprzekraczalną linią zabudowy").
Odwołanie od tej decyzji, wnieśli J.P. właściciel sąsiedniej działki pgr. nr [...] oraz jego żona H. P. nie biorąca udziału w postępowaniu przed organem I instancji. J.P. podał, że działka inwestora powstała w wyniku podziału dotychczasowej nieruchomości gruntowej na dwie części. Na skutek tego podziału, jego budynek mieszkalny położony jest aktualnie przy granicy działki stanowiącej własność inwestora i posiada on otwory okienne zwrócone w stronę tej działki. Budynek, którego rozbudowy dotyczyła przedmiotowa decyzja został wybudowany bez pozwolenia na budowę, w miejsce wcześniej istniejącego starego budynku wzniesionego przez rodziców odwołującego się. On sam wcześniej bezskutecznie starał się o pozwolenie na nadbudowę tego budynku, ale pozwolenia takiego nie uzyskał, bowiem budynek był przewidziany do rozbiórki, z uwagi na jego położenie poza nieprzekraczalną linią zabudowy drogi. Podał także, że inwestor J.K. wyburzył stary budynek i w jego miejsce wybudował najpierw garaż oraz pokój mieszkalny.
Po dwóch latach dobudował dwa kolejne pomieszczenia, podwyższył dach i przebudował garaż na mieszkanie. W [...] dobudował także do budynku nowy garaż. Wybudowany w ten sposób dom jest usytuowany zaledwie 1,5 m od ulicy S., a w planach miejskich ustalono poszerzenie tej ulicy o pobocze. Realizacja inwestycji zasłoni też całkowicie widoczność z okien jego budynku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że była ona zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu J.P. SKO podało, że ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być rozważana tylko w granicach zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a zgłoszone zarzuty winny być rozpatrzone na etapie projektowania inwestycji i postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Co zaś do podniesionej okoliczności iż projektowana inwestycja dotyczy rozbudowy samowolnie wybudowanego budynku, organ ten stwierdził, że nie jest on właściwym do rozpoznawania spraw z zakresu prawa budowlanego. Swoją decyzję Kolegium doręczyło m.in. także żonie J.P., H. P. W skardze do Sądu J.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta U. Wskazał on na niezgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także ustalenia decyzją organu I instancji warunków dla rozbudowy samowolnie wybudowanego budynku.
Niezgodności zaskarżonej decyzji z planem miejscowym skarżący upatrywał, w pominięciu kwestii położenia przewidzianej do zainwestowania działki w strefie oznaczonej w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności. Tymczasem realizacja zamierzonej inwestycji spowoduje, że na niewielkiej powierzchni będą posadowione dwa budynki mieszkalne, co w efekcie da stan wysokiej intensywności zabudowy terenu. Dodatkowo skarżący podał także, że w dniu [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o wydanie nakazu rozbiórki budynku wzniesionego przez J.K. w warunkach samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnik postępowania J.K. w imieniu swoim i małoletniej córki P.K., wniósł o oddalenie w całości skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że skarga J.P. pełna jest pomówień oraz rozmija się z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Poinformował też, że zlecił opracowanie dokumentacji stanu istniejącego oraz projektowanej nadbudowy, a także że ubiega się o zatwierdzenie projektu w Starostwie w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo nie z powodów w niej podniesionych, ale ze względów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu stosownie do normy wynikającej z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd winien dokonać oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił zaś, że nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W aktach sprawy znajduje się odpis uchwały Rady Miejskiej Uzdrowiska U. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym U. symbolami [...] i [...] oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, opracowanego w trybie zmiany planu. W aktach zamieszczony został też odpisu rysunku planu opracowanego w skali 1:1000, opisany jako kopia fragmentu części rysunku planu miejscowego. Z adnotacji organu I instancji umieszczonych na odpisie rysunku nie wynika jednak, czy rysunek ten stanowił załącznik do Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta U. ustalonego uchwałą Rady Miejskiej Uzdrowiska U. z dnia [...] nr [...] opublikowanej w Dz. Urz. Woj. B. z 1992 r. nr 5, poz. 28), która to uchwała utraciła moc w odniesieniu do obszarów objętych zmianą planu na mocy wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej z [...], czy też jest to rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały obowiązującej w czasie wydawania kontrolowanych decyzji.
Dostrzeżony przez Sąd brak należy uznać za poważne uchybienie, zważywszy na brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu był rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Dodatkowo należy zauważyć, że opisany wyżej odpis rysunku planu potraktowany został przez organ I instancji jako załącznik do jego decyzji.
Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym J.K., zgodnie z rysunkiem planu, mieściła się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej jako [...] (strefa zabudowy mieszkaniowej), a także w strefie dróg oznaczonych jako [...] (ul. S.) oraz [...] (ul. R.). Z rysunku tego wynika także, że na części tej działki, która mieściła się w strefie [...] biegły, równolegle do krawędzi ulic S. i R., linie nieprzekraczalnej zabudowy. Zgodnie zaś z tekstem planu symbol "[...]" oznaczał ulice dojazdowe, symbol [...]– ciągi pieszo jezdne (pkt 4.2), a linie zabudowy były "nienaruszalne i określające m.in. odległość od drogi" (pkt 2.2 lit. d). Na rysunku planu uwidoczniony był także budynek znajdujący się w granicach terenu objętego wnioskiem inwestora, który częściowo był usytuowany w strefie drogi [...], a także częściowo na obszarze między linią rozgraniczającą strefę tej drogi, a nieprzekraczalną linią zabudowy.
Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że przeznaczony do rozbudowy budynek położony jest "prawie w całości poza nieprzekraczalną linią zabudowy". Powyższej rozbieżności między treścią decyzji, a jednym z jej załączników należy upatrywać w różnicy między załącznikami graficznymi do tej decyzji. Poza wymienionym wyżej odpisem rysunku planu miejscowego do decyzji organu I instancji został dołączony jeszcze drugi załącznik graficzny, a to mapa sytuacyjno-wysokościowa. Z drugiego załącznika wynika zaś inny stan zagospodarowania obszaru działki pgr nr [...], a w szczególności inne usytuowanie na niej budynku przewidzianego do rozbudowy, jak i inny jego obrys. Na mapie tej nie zostały również naniesione nieprzekraczalne linie zabudowy biegnące wzdłuż ul. S. i R., co spowodowało konieczność posługiwania się przez Burmistrza Miasta U. dwoma załącznikami graficznymi do wydanej decyzji.
W decyzjach obu instancji brak również odniesienia się do treści uchwały Rady Miejskiej w U. z dnia [...] nr [...]. Tymczasem z pkt. 1.7 analizowanego tekstu planu miejscowego z [...] wynika, że w planie nie zmienia się istniejącego stanu własności, stanu użytkowania i zagospodarowania terenów oraz istniejącej zabudowy, a w zakresie funkcji regulacyjnej planu ustala się w nim działania powodujące zmianę stanu istniejącego w zakresie określonym właśnie tą uchwałą.
Już tylko z powodu wskazanych wyżej okoliczności zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać, wymykają się one bowiem spod kontroli Sądu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd przychyla się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może odnosić się do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego, a w szczególności dotyczącej warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Zważyć jednak należy, że do obowiązków organów orzekających w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należało wyjaśnienie – czego domagał się skarżący - czy wydana decyzja nie odnosiła się do inwestycji już zrealizowanej. Z wykładni przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu jest niejako promesą wydania pozwolenia na budowę, a skoro tak to nie można zaakceptować poglądu, że wydanie decyzji ustalającej takie warunki jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji.
Decyzja taka - wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę - była by bowiem także bezprzedmiotowa. Zacytowana wyżej teza z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 834/96 (Lex nr 44165). zyskała szczególne znaczenie po nowelizacji z dniem 15 marca 2001 r. przepisu art. 43 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który po wspomnianej nowelizacji nakazywał badanie zamierzenia inwestora nie tylko, jak poprzednio w aspekcie jego zgodności z ustaleniami planu, ale także przepisami prawa.
Biorąc pod uwagę ostatnio wskazany aspekt sprawy należy dostrzec lakoniczność sformułowań zawartych we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to wniosku wspomniano tylko o zamiarze rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Z uwagi na okoliczność, iż wniosek ten nie spełniał wymogów art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na organie I instancji ciążył obowiązek wezwania inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o jego uzupełnienie, przez wskazanie chociażby charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji (art. 41 ust. 2 pkt 4) czy też charakterystyki dotychczasowej zabudowy terenu działki (art. 41 ust. 2 pkt 2).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Poppsa w związku z art. 135 i 151 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak wniosku skarżącego o jakim jest mowa w art. 210 § 1 Poppsa.
Ponownie rozpoznając wniosek inwestora Burmistrz Miasta U. zastosuje przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Wobec zaś zachowania mocy prawnej przez plan miejscowy, który został uchwalony po dniu [...], organ ten umorzy postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.