Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.66 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm.), nakazał I. J. i M. R. zaniechanie użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku przy ul. Z. [...] w K. jako baru piwnego.
Pismem z dnia [...] I. J. poinformowała o wykonaniu powyższego obowiązku, a następnie w dniu [...] wystąpiła o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku na bar piwny oraz na wykonanie robót budowlanych zgodnie z przedłożonym projektem.
Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Prezydenta K. na podstawie art.28 i art.71 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz.1126) oraz § 10 rozp. MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.47), zatwierdził projekt budowlany adaptacji pomieszczeń oraz udzielił I. J. pozwolenia na wykonanie prac adaptacyjnych oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego na bar piwny.
Nadto, organ I instancji nałożył na J.J. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ orzekający powołał się na fakt przedłożenia przez inwestora dokumentacji wraz z wymaganymi opiniami rzeczoznawców d/s sanitarno-higienicznych oraz ergonomii i higieny pracy, zgodę PWIS w K. na obniżenie pomieszczeń, ocenę stanu technicznego, stwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz dokument dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wreszcie, organ I instancji stwierdził zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od decyzji M. Ć. i J. Ć. zarzucili naruszenie prawa budowlanego poprzez faktyczną legalizację samowolnie wykonanych w obiekcie robót budowlanych, wymienionych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Odwołujący się wskazali także na brak opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w formie postanowienia wydanego w formie art.106 kpa oraz niewyjaśnienie uciążliwości baru piwnego dla sąsiadów, zwłaszcza ogródka piwnego, a wreszcie, zarzucili naruszenie art.10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.
Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja ta nie legalizuje bowiem samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś taki skutek wywołała decyzja PINB w K. z dnia [...], której wykonanie stwierdzono w toku oględzin w dniu [...]. Organ II instancji wskazał na brak obowiązku uzyskania opinii organu inspekcji sanitarnej. W jego ocenie, kwestia uciążliwości funkcjonującego uprzednio baru piwnego, nie ma też znaczenia w niniejszym postępowaniu, zaś spełnione zostały warunki art.5 ust.2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 323-327 rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.46). Inwestor spełnił również inne wymogi prawa budowlanego. Wreszcie, organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art.10 § 1 kpa. Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Ć. i J. Ć. ponownie zarzucili naruszenie Prawa budowlanego poprzez dokonanie legalizacji samowoli budowlanej w drodze udzielenia pozwolenia na roboty budowlane, które zostały już w przeszłości wykonane. Zdaniem skarżących, przywołana przez organ odwoławczy decyzja PINB traktowała jedynie o zakazie użytkowania pomieszczeń mieszkalnych jako baru piwnego, nie obejmując w żaden sposób wykonanych robót budowlanych. Konsekwencją samowolnie wykonanych robót (wybicie otworu drzwiowego od strony ich posesji), jest zaś uciążliwość w postaci hałasu.
Skarżący zarzucili też niezbadanie kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, gdyż umowę dzierżawy zawarły osoby nieuprawnione. Wreszcie, ponownie wskazali na naruszenie art.10 § 1 kpa i dodatkowo art.79 kpa poprzez niepowiadomienie ich o terminie oględzin w dniu [...], a także uchybienie art.35 § 3 kpa.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż zawiadomienie stron o przeprowadzonych w dniu [...] działaniach kontrolnych, byłoby sprzeczne z ideą takiej czynności, podejmowanej w trybie art.81 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego.
W toku rozprawy sądowej skarżący zgodnie podali, iż właścicielem nieruchomości sąsiedniej jest wyłącznie J. Ć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga J. Ć. zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie skarżący podniósł, iż udzielając pozwolenia na wykonanie prac adaptacyjnych oraz zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej faktycznie zalegalizowały z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, wykonane już uprzednio samowolnie roboty budowlane, polegające na przebudowie pomieszczeń mieszkalnych w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Z treści przedłożonego przez inwestora I. J. projektu budowlanego wynikało wszak jednoznacznie, iż poprzedni użytkownik wykonał roboty w zakresie wybicia otworu drzwiowego o wymiarach 2,10 x 2,30 m, zasłonięcia otworu okiennego oraz powiększenia otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej, przystosowując w ten sposób lokal do funkcji baru piwnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, decyzja PINB z dnia [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania pomieszczeń mieszkalnych jako baru piwnego, nie wywołała skutku prawnego w postaci doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.
Decyzja ta podjęta została bowiem na podstawie art.66 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), nie obejmując kwestii samych robót budowlanych. Stąd też, o ile inwestor zamierzał użytkować przebudowany już częściowo obiekt budowlany, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem rozstrzygnięcia obowiązany był zasięgnąć stanowiska organu nadzoru budowlanego w sprawie oceny zgodności z prawem tych robót. O ile organ ten dopatrzyłby się podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, zachodziłaby podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art.97 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero w sytuacji, gdyby organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wdrożenia z urzędu takiego postępowania, organ administracji architektoniczno-budowlanej władny byłby do rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Nadto, musiał odnieść skutek zarzut skargi, iż inwestor nie wykazał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.32 ust.4 pkt 2 w zw. z art.3 pkt 11 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Aczkolwiek przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy z dnia [...] podpisana została przez część osób, powołujących się na tytuł spadkobierców posesji przy ul. Z. [...] w K., stwierdzić przyjdzie, iż w treści tego dokumentu nie złożono oświadczenia o wyrażeniu zgody na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych (art.667 § 1 kodeksu cywilnego). Pismo, wyrażające zgodę na adaptację części budynku na bar piwny, nie jest zaś równoznaczne z przeprowadzeniem robót budowlanych. Podzielić też należy stanowisko skarżącego co do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, zawartej w art.10 § 1 kpa. Nie powiadomiono bowiem skarżących o przedłożeniu przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego, czym uniemożliwiono im wypowiedzenie się w tym względzie.
Nie można zaaprobować poglądu organu odwoławczego, iż dopełnieniem wymogu z art.10 § 1 kpa było samo powiadomienie o wszczęciu postępowania, skoro istotne w sprawie dokumenty złożone zostały dopiero w jego toku. Gdy zaś idzie o oględziny, odbyte w dniu [...] wskazać przyjdzie, iż chodziło o dowód w postępowaniu, a nie czynności kontrolne, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania. Stąd też przeprowadzenie tego dowodu winno nastąpić w trybie art.79 kpa, po powiadomieniu stron o terminie jego przeprowadzenia. Jednakże wbrew zarzutom skargi, uchybienie terminowi załatwienia sprawy z art.35 kpa, nie mogło mieć żadnego wpływu na jej wynik.
Nadto, działając z urzędu, Sąd stwierdził, iż organy administracji nie zbadały wniosku pod kątem zapewnienia wszystkich wymogów projektu budowlanego, czym naruszono przepis § 10 rozp. MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.47) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mianowicie, przedłożony projekt budowlany nie zawierał danych co do liczby osób, mogących przebywać w obiekcie, przeznaczonym do użytku publicznego. Nie wiadomo zatem, do jakiej kategorii zagrożenia pożarowego obiekt ten podlegał zaliczeniu, co z kolei ma znaczenie dla oceny spełnienia wymogów przeciwpożarowych.
Wreszcie, organy obydwu instancji nie wskazały podstawy prawnej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a jak się wydaje, rozstrzygnięcie to miało na celu legalizację uprzedniej samowoli, na co wskazuje treść pisma organu I instancji, przedstawiającego odwołanie.
Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) oraz art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi rozstrzygnięto po myśli art.210 § 1 i art.200 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszym rzędzie należy uwzględnić fakt wykonania przez inwestora robót budowlanych, co wynika z akt tut. Sądu sygn. II SA/Ka 733/03. Taki stan rzeczy oznacza bezprzedmiotowość postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Rozpatrzenie wniosku w zakresie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na podstawie art.71 Prawa budowlanego uzależnione będzie od ustalenia, czy inwestor podjął zamierzoną działalność.
W tej bowiem sytuacji postępowanie również w tym zakresie stanie się bezprzedmiotowe. Możliwość ponownego ubiegania się o udzielenie stosownego pozwolenia uzależnione będzie od stanowiska organów nadzoru budowlanego w kwestii oceny zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych.
Wreszcie wyjaśnić przyjdzie, iż skoro skarżąca M. Ć. nie jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi do Sądu. Nie ma też znaczenia fakt, iż brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Stąd też jej skarga podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot na podstawie art.151 w zw. z art.50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.