Uzasadnienie
Prezydent Miasta Cz. decyzją z dnia 12.06.2001 r. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego /parter wraz z poddaszem użytkowym/ po rozbiórce istniejącego obiektu oraz budowę parterowego budynku usługowo-handlowego /sprzedaż i montaż opon/ wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi zapewniającymi możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem na działce położonej w Cz. oznaczonej nr 28/3 km 78 przy ul. W.
10. W decyzji określono nadto konieczność spełnienia warunków zawartych w opinii sanitarnej Powiatowego Inspektora Sanitarnego, warunki obsługi komunikacyjnej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich /art. 5 prawa budowlanego/ oraz stwierdzono, iż obiekty powinny zostać usytuowane na działce zgodnie z par. 11-13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).
Linie rozgraniczające inwestycję zostały oznaczone na załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji.
W uzasadnieniu organ podał, iż teren inwestycji zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem 17.09-4, której zapisy przesądzają o braku sprzeczności zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem. Inwestycja nie należy bowiem do szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska i uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia, w tym konserwatorskie /postanowienie z 6.06.2001 r./.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli sąsiedzi inwestora: Jerzy B. - właściciel działki nr 29/3 oraz Teresa Z. - K., Waldemar Z. i Ryszard Z. - współwłaściciele działki 23/5.
Jerzy B. nie wyraził zgody na realizację jakichkolwiek obiektów w granicy jego działki oraz zaprotestował przeciwko dopuszczeniu do realizacji budynku usługowo-handlowego z uwagi na zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.
Natomiast pozostali odwołujący się zarzucili, iż inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym planem albowiem obiekt handlowo-usługowy /sprzedaż i montaż opon/ nie ma charakteru usługowego związanego z zabudową mieszkaniową.
Nadto brak jest uszczegółowienia rozwiązań planistycznych dla terenu objętego decyzją.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 7.08.2001 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wyraziło pogląd, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym uchwalonym 28.06.1979 r. i zmienionym uchwałą z 27.10.1994 r. Działka na której ma być realizowane zamierzenie budowlane położona jest w strefie zurbanizowanej z funkcją dominującą mieszkaniowo-usługową - symbol 17.09-4 i plan przewiduje zabudowę zwartą w pierzejach ulic. Nadto określony jest zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych dla środowiska, a także teren jest objęty strefą ochrony konserwatorskiej E /E1 i E2/.
Plan nie wymaga by usługi były związane z funkcją mieszkalną. Oznacza to, że realizacja na omawianym terenie budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego i budynku usługowo-handlowego jest zgodna z planem.
Organ ustosunkowując się do odwołań wyjaśnił, iż lokalizacja obiektu w granicy wynika wprost z zapisów planu, a więc zgoda sąsiada nie jest wymagana.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pan Jerzy B. i Anna P. zarzucili, iż decyzja SKO jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu bowiem warunkiem dopuszczenia zabudowy w jednostce 17.09-4 jest uszczegółowienie rozwiązań planistycznych, a wobec obowiązującej ochrony konserwatorskiej - strefa E1 - zabudowa wymaga studium krajobrazowo-przestrzennego. Bez takiego studium dopuszczalna jest jedynie zabudowa jednorodzinna. W decyzji nie wyjaśniono pojęcia "zwarta zabudowa pierzejowa ulic", a nadto przesądzono o usytuowaniu budynku w granicy działek /23/5/, co może być rozstrzygnięte dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację.
Dodatkowo uznała za niezasadny zarzut o niezgodności zamierzenia z planem z uwagi na zapis o konieczności uszczegółowienia rozwiązań planistycznych. Zapis ten bowiem został sformułowany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która przewidywała podział planów na plany ogólne i szczegółowe. Natomiast ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 1.01.1995 r. przewiduje jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość uchwalenia planu szczegółowego. Działka inwestora istotnie jest położona w strefie ochrony konserwatorskiej, ale decyzja została wydana po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia pojęcia "pierzejowa zabudowa ulic" organ wyjaśnił, iż plan nie zawiera słowniczka, dlatego należy zwrot ten rozumieć tak jak jest rozumiany w języku potocznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy /art. 97 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 powołanej ustawy/. Ustawodawca w sposób enumeratywny określił składniki decyzji o warunkach zabudowy w art. 42 ustawy. Skoro decyzję o warunkach zabudowy co do zasady wydaje się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków, jeżeli przedstawione zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu, przy czym przez sprzeczność rozumie się jedynie "oczywistą sprzeczność" /wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1997 r. - IV SA 1419/95/, a jest to decyzja rozpoczynająca proces inwestycyjny i stwarzająca podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, należy przyjąć, że postępowanie zmierzające do jej wydania ogranicza się do oceny, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z prawem /miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi/.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna więc wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji /w granicach wskazanych w art. 42 ustawy/ ale nie może wkraczać w zakres regulowany ustawą Prawo budowlane, a tym samym w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego /por. np. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. IV SA 1584/96/. Zasada racjonalności ustawodawcy pozwala bowiem na twierdzenie, iż skoro proces inwestycyjny składa się z dwóch etapów, to nie można przyjąć, że na tych dwóch etapach przedmiot ochrony jest ten sam. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (...) następuje więc w takim zakresie w jakim sprawa nie jest objęta regulacją prawa budowlanego. Oznacza to, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawniony w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, określać formy architektonicznej budynku i jego obrysu na gruncie, rozstrzygając o odległościach między budynkami, odległościach w stosunku do granicy działki, naświetleniu czy wentylacji /wyrok NSA z dnia 28 maja 1997 r. - II SA/Wr 1008/96/.
Nie może także przesądzić o usytuowaniu budynku w granicy z wyjątkiem sytuacji gdy taka lokalizacja wynika z zapisów obowiązującego planu miejscowego. Organem uprawnionym do orzekania o usytuowaniu obiektów na działce jest bowiem organ architektoniczno-budowlany orzekający w tym zakresie w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę /wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 4/01 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 145/.
Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego oraz parterowego budynku usługowo-handlowego, przy czym w załączniku graficznym - stanowiącym integralną część tej decyzji - przesadzono o zlokalizowaniu obiektów w granicy działki 23/5. To rozstrzygnięcie organ uzasadnił zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla jednostki funkcjonalnej o symbolu 17.09-4 przewiduje "zabudowę zwartą w pierzejach ulic".
Zdaniem składu orzekającego "zabudowa zwarta w pierzejach ulic" nie przesądza o możliwości lokalizacji obiektów w granicach działek przylegających do ulic, na których przewidziana jest "zwarta zabudowa w pierzejach". Przez pierzeje rozumie się bowiem frontowe ściany zabudowy ulic i placów. W niniejszej natomiast sprawie, jak to wynika z załącznika nr 1, projektowany budynek został zlokalizowany w granicy działki 23/5 oraz w pewnej odległości od ulicy dla której plan ustala zwartą zabudowę, nie został on więc usytuowany w pierzei ulicy. Jego usytuowanie w granicy działek, w sytuacji gdy taka lokalizacja nie wynika z planu nastąpiło więc z naruszeniem art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków techniczno-budowlanych i kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Ten fakt przesądził o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podzielił bowiem działka inwestora znajduje się w strefie zurbanizowanej o dominującej funkcji mieszkaniowo-usługowej i przewiduje zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych dla środowiska.
Budynek usługowo-handlowy /sprzedaż i montaż opon/ nie należy do obiektów uciążliwych dla środowiska, a plan nie wymaga bezpośredniego związania usług z funkcją mieszkalną, co oznacza, iż dopuszczalna jest lokalizacja - z uwagi na powyższy zapis - tego obiektu na terenie oznaczonym symbolem 17.09-4.
Omawiany teren jest także strefą ochrony konserwatorskiej, jednakże w ocenie składu orzekającego wymogi planu w tym zakresie /objęte tzw. ustaleniami konserwatorskimi/ zostały spełnione przez uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia 6.06.2001 r. (...), na które skarżący nie złożyli zażalenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. orzekł jak w sentencji.